摘要: 在現(xiàn)代國家與社會，城市化進程的迅速發(fā)展需要與之相匹配的城市法律理論，但在現(xiàn)有研究中，城市并未作為一個法律概念尤其是行政法概念而存在。由于缺乏主體地位以及內(nèi)部行政組織的單一化，法律意義上的城市實際上處于隱匿狀態(tài)，對此，需要從組織法視角切入，在行政組織多樣化和行政權(quán)力自治化兩個方面加以重構(gòu)，以構(gòu)造一個主體化的城市。在這一過程中，借助對城市權(quán)力問題和公共自由的思考，行政組織及其相關(guān)法律理論也需要進行更新和再造。

關(guān)鍵詞: 城市；行政組織；行政組織法；權(quán)力；公共自由

城市自古有之，但城市化卻是人類社會現(xiàn)代發(fā)展進程中最為深刻的變革之一，它既意味著人口、資本和文化藝術(shù)的集中，同時也隱藏著疾病、騷亂和不平等。對于中國人而言，對現(xiàn)代化的追求不但是近代以來痛定思痛的經(jīng)驗教訓，更是一種價值理想乃至意識形態(tài)。 [1]城市化恰處于這種價值理想乃至意識形態(tài)的籠罩之中，亦即，除了20世紀60年代至70年代的短暫停滯， [2]中國始終沒有停止城市化的腳步。

然而，在法學研究，尤其是在本應(yīng)給予集中關(guān)注的行政法學研究中，“城市”這個概念幾乎是缺席的，它往往藏身于規(guī)劃、城管、地方債乃至籠統(tǒng)的公共服務(wù)問題當中，湮沒在常規(guī)的行政權(quán)運作過程中，而未曾以獨立的問題姿態(tài)出現(xiàn)。 [3]這一研究狀況與近代以來的城市化進程難相匹配，下文將從組織法的視角出發(fā)，嘗試回答以下三個問題：為什么在行政法領(lǐng)域中存在“看不見的城市”？如何在行政法領(lǐng)域中重構(gòu)“城市”，實現(xiàn)“城市”概念的法律化？經(jīng)法律概念化后的“城市”應(yīng)趨向何方？

一、看不見的城市

在法學尤其是行政法學研究中，“城市”之所以“看不見”，其根本原因即在于人們無需使用諸如“權(quán)利”、“義務(wù)”、“權(quán)力”、“主體”等概念來勾勒城市，與城市及城市化相關(guān)的法律問題被分解或轉(zhuǎn)換為其它問題來對待，城市缺乏法學意義上的主體性。

（一）有地方無城市

中國古代的城市是鄉(xiāng)村化的，圍墻在起到抵御敵人入侵作用的同時，卻阻礙了貿(mào)易乃至資本的集中。辛亥革命爆發(fā)未久，江蘇省議會成立伊始便討論議決《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》，有觀點認為“市”的概念自此被納入中國地方行政與治理話語系統(tǒng)，對后世產(chǎn)生重要影響。 [4]1921年，孫科擔任廣州市市長，主持起草《廣州市暫行條例》，使廣州市脫離縣行政管轄而直接隸屬于省，并明確城市行政的范圍包括財政、交通、市政、治安、衛(wèi)生、教育等。這一城市管理模式得到了以后其他城市的效仿，“自此，中國城市建制進入一個新的階段”。 [5]

單純的行政隸屬體制變化并不能真正改變城市的地位，1949年以后，隨著計劃經(jīng)濟體制的建立，經(jīng)濟財政權(quán)力和政治權(quán)力合二為一，逐漸集中到中央，由此形成了總體支配的集權(quán)體制。 [6]城市的法律地位未及明確，便就此泯滅在這種總體支配關(guān)系當中。城市尚未完成概念上的主體化構(gòu)建，就消失在中央與地方關(guān)系的話語之中。在這一話語中，城市概念徹底被地方取代，前者只不過是后者的一種物理表現(xiàn)，地方成為一個法律概念，并與中央一起構(gòu)成公法體系的一部分，即我們通常熟稔的中央與地方關(guān)系話語。而城市，即使是直轄市、省轄市也難以成為一個真正的法律概念。

作為地方類型的一種，無論是向上面對中央，抑或向下面對市民，城市自身都沒有獨立存在的法學意義，缺乏主體地位。它本質(zhì)上是中央各類政策的工具，是中央運用計劃手段進行工業(yè)投資和人口遷移的場所。改革開放后，鑒于工業(yè)化導向的強大慣性，以及長期“剪刀差”帶來的城鄉(xiāng)不平等，城市不再是地圖上的一個個點，而是通過撤地改市運動變?yōu)橐粋€個片狀結(jié)構(gòu)。撤地改市最初的主要目的之一便是希望以城市的力量帶動周邊農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，用城市長期積累的資本和工業(yè)化力量縮小城鄉(xiāng)差距。但這卻無助于城市獨立主體地位的獲得，反而使城市繼續(xù)被淹沒在原有的中央與地方關(guān)系的話語體系中。

“城市”一詞在現(xiàn)行憲法中只出現(xiàn)三次，分別涉及土地國有問題和居民委員會的性質(zhì)。 [7]這固然不能直接說明城市概念缺乏足夠的法律內(nèi)涵，但若就其獨立性和組織結(jié)構(gòu)來看，同時輔之以憲法第3條有關(guān)中央和地方關(guān)系的表述， [8]人們可以發(fā)現(xiàn)，城市絕非分權(quán)的主體，甚至連地方都缺乏分權(quán)的憲法基礎(chǔ)，真正能夠承載職權(quán)劃分安排的是“地方的國家機構(gòu)”，包括城市在內(nèi)的各類地方只能借助位于其地理范圍之內(nèi)的國家機構(gòu)來發(fā)揮主動性和積極性?？梢姡幢闩c法國等其他單一制國家相比，中國城市的獨立性顯然更為缺乏憲法基礎(chǔ)，與之相關(guān)的組織體系構(gòu)建也便成了無源之水。在這一背景中，城鎮(zhèn)化率達到53.73%也好， [9]撤地改市也罷，各類城市的擴張與發(fā)展都無法改變其缺乏主體地位的事實，城市依然是中央政策的工具。