（二）行政權(quán)力的自治化

行政組織不是空洞的形式，它是圍繞行政權(quán)力構(gòu)建起來的，是權(quán)力的執(zhí)掌者，過往的行政組織法研究即側(cè)重于此。然而，作為人的集合體，包括城市政府在內(nèi)的行政組織不僅是技術(shù)官僚的工具，亦應(yīng)當(dāng)成為公民實(shí)現(xiàn)自我治理的場(chǎng)所，當(dāng)下的組織法研究，尤其是在涉及城市政府組織形態(tài)時(shí)需要對(duì)此予以關(guān)注。

在討論西方市民社會(huì)與國家之間關(guān)系的時(shí)候，查爾斯·泰勒（Charles Taylor）曾將市民社會(huì)的含義區(qū)分為三個(gè)遞進(jìn)的層次。首先，在最低限度含義上，只要存在一系列不受國家指導(dǎo)和管控且獨(dú)立自主的社會(huì)組織，就可以說存在市民社會(huì)；其次，市民社會(huì)是指作為整體的社會(huì)能夠自主調(diào)整其結(jié)構(gòu)，并通過社會(huì)組織協(xié)調(diào)其各項(xiàng)行動(dòng)；最后，就最強(qiáng)限度的含義而論，市民社會(huì)指籠統(tǒng)意義上的社會(huì)組織能夠決定或改變國家制定政策的進(jìn)程。 [20]在組織法語境中討論行政權(quán)力的自治化，可以借鑒泰勒的這一區(qū)分將自治依次分為作為附庸的自治、作為獨(dú)立堡壘的自治和內(nèi)在于行政權(quán)的自治。

其中，作為附庸的自治是政府三心二意放權(quán)的結(jié)果：行政權(quán)退出了對(duì)某些領(lǐng)域的直接支配或管理，并將相關(guān)職權(quán)交由特定的社會(huì)組織來行使，但由此所產(chǎn)生的“自治空間”并非獨(dú)立自主的空間。接管原行政職權(quán)的所謂社會(huì)組織在人事、職權(quán)來源等方面主要依賴于行政機(jī)關(guān)，是行政權(quán)的附庸；公民的參與更像是一種“榮譽(yù)”，而不是權(quán)利或權(quán)力。當(dāng)下大量被稱之為“二政府”的行業(yè)協(xié)會(huì)等便是其體現(xiàn)。作為獨(dú)立堡壘的自治表明行政權(quán)無法對(duì)其施加指令，公民通過聯(lián)合形成各類社會(huì)組織，能夠獨(dú)立活動(dòng)和實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，但它在行政組織和公民自治之間劃出了一條鮮明的界限。在最理想的情況下，公民及其組織依然處于行政組織運(yùn)作的外部。我們可以從現(xiàn)行憲法有關(guān)城市居民委員會(huì)的定性上尋找到這類自治形式的端倪。 [21]內(nèi)在于行政權(quán)運(yùn)作的自治意味著公民自治與現(xiàn)代行政組織的有機(jī)結(jié)合，它是指公民自治內(nèi)嵌于后者的運(yùn)作過程，并能夠?qū)笳弋a(chǎn)生影響性作用。從這一點(diǎn)來看，它大致與泰勒第三層次的市民社會(huì)含義相當(dāng)。美國的協(xié)商行政立法制度（reg-neg）要求行政機(jī)關(guān)在起草規(guī)章草案文本的時(shí)候，必須與利益相關(guān)人達(dá)成共識(shí)，否則不能自行進(jìn)行行政立法（rulemaking），而共識(shí)便體現(xiàn)在任一利益相關(guān)人均有否決權(quán)，可以否決行政機(jī)關(guān)的草案。 [22]這絕非簡單的公民參與，實(shí)際上是在行政組織運(yùn)作中楔入了自治因素，公民及其團(tuán)體可以阻止行政組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并與技術(shù)官僚一同分享行政權(quán)力。

在重構(gòu)城市政府的過程中，內(nèi)在于行政權(quán)的自治才是行政權(quán)力自治化的理想形式。通過行政權(quán)力的自治化來重組行政組織，這將改變?cè)瓉硇姓w制改革中對(duì)各類組織進(jìn)行簡單拆分合并的思路，而是要結(jié)合具體的行政領(lǐng)域去完成行政組織內(nèi)部的有機(jī)更新，將組織與相關(guān)民眾真正結(jié)合起來。在這里，相關(guān)民眾不再僅僅只是“相對(duì)人”，而是城市政府的一部分。如此，城市政府將獲得市民更多的認(rèn)同，城市也才可能成為公共自由的空間。

若將前述三種自治形態(tài)視作一個(gè)漸次增強(qiáng)的連續(xù)譜系，那么，內(nèi)在于行政權(quán)的自治無疑是最能觸及權(quán)力問題和公共自由的形態(tài)。近年來逐漸成為行政法學(xué)研究熱點(diǎn)的公民參與議題在一定程度上凸顯了這一問題，公共決策前的聽證會(huì)、座談會(huì)、咨詢會(huì)以及征詢公眾意見等已逐漸成為常態(tài)。與此同時(shí)，行政組織的運(yùn)作也開始接納非官僚因素，如行政復(fù)議委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)，便為將外部專家因素納入行政組織的復(fù)議活動(dòng)提供了通道。 [23]然而需要注意的是，現(xiàn)有的公民參與模型即使在最理想的情況下也無力支配行政權(quán)的運(yùn)作，無法有機(jī)融入行政組織，更不可能完成行政組織法的更新。

就現(xiàn)有制度表達(dá)來看《，南京市城市治理?xiàng)l例》是體現(xiàn)行政權(quán)力自治化和重構(gòu)城市政府的嶄新標(biāo)本。它規(guī)定了城市治理委員會(huì)有權(quán)“組織、指導(dǎo)、監(jiān)督考核城市治理工作，協(xié)調(diào)城市管理相關(guān)部門之間以及和其他政府部門的關(guān)系”，并可以依據(jù)授權(quán)，依法對(duì)城市治理重要事項(xiàng)作出決議，政府有關(guān)部門、有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以遵守和執(zhí)行。同時(shí)，城市委員會(huì)內(nèi)部須有市民代表、社會(huì)組織等公眾委員，公眾委員比例不得低于50%。 [24]由此可見，城市治理委員會(huì)是城市政府的組成部分，是行政組織的表現(xiàn)形式。市民代表、社會(huì)組織等公眾委員的存在意味著非公務(wù)員也可能成為行政權(quán)力的操作者，通過城市治理委員會(huì)這一全新的行政組織形態(tài)，他們分享了行政權(quán)力，對(duì)城市政府的運(yùn)作產(chǎn)生了直接影響。簡言之，《南京市城市治理?xiàng)l例》及其創(chuàng)造的城市治理委員會(huì)直指城市權(quán)力和公共自由問題，若在未來得到充分實(shí)踐和發(fā)展，將會(huì)更新行政組織法的既有理念，并充實(shí)城市的行政法內(nèi)涵。