（二）行政組織單一化

工具的運(yùn)用強(qiáng)調(diào)不分時(shí)間和環(huán)境的整齊劃一和如臂使指，作為政策工具的城市同樣不能免俗，其內(nèi)部的行政組織在相當(dāng)程度上必須保持與上下級(jí)政府相一致。有限的偏離要么亦是中央政策的產(chǎn)物，要么是得到中央許可的試點(diǎn)創(chuàng)新。前者如廣東深圳的前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)是為了深化深港地區(qū)的合作，發(fā)展包括金融、現(xiàn)代物流在內(nèi)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而采用了“法定機(jī)構(gòu)”的行政組織形式； [10]福建平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)是出于對(duì)臺(tái)經(jīng)貿(mào)等工作的需要，采用了管委會(huì)的組織形式； [11]上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)則被定位為上海市政府的派出機(jī)構(gòu)，它同樣服務(wù)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變以及改革金融、貿(mào)易制度等中央政策。 [12]后者如天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)，它將工商局、質(zhì)監(jiān)局和食藥局合為一體，打破了與上級(jí)行政組織簡(jiǎn)單的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，但這種偏離隱含有探索行政體制改革道路之意。

那么，除了上述零星的偏離，1949年以來(lái)的行政組織形態(tài)，尤其是城市政府的常規(guī)組織形式又是怎樣的呢？

1949—1954年間，由于人大制度尚未建立，新中國(guó)各級(jí)地方政府均由上級(jí)政府任命組成，身兼地方立法機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)雙重身份，屬“議行合一”機(jī)構(gòu)。五四憲法確立了人大制度，各級(jí)人大成為立法機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)地方政府（時(shí)稱(chēng)“人民委員會(huì)”）由同級(jí)人大產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，是地方行政機(jī)關(guān)。

作為地方行政機(jī)關(guān)，各級(jí)地方政府既需要執(zhí)行本級(jí)人大的決議，也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決議和命令。此外，《憲法》第63條還規(guī)定了地方政府“分別由省長(zhǎng)、市長(zhǎng)，縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)，鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)各一人，副省長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)，副鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)各若干人和委員各若干人組成”，第65條則規(guī)定了“縣級(jí)以上的人民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民委員會(huì)的工作”?？梢哉f(shuō)，五四憲法在奠定“省——縣——鄉(xiāng)”三級(jí)縱向?qū)蛹?jí)體系的同時(shí)，也大致確立了包括城市政府在內(nèi)的地方政府行政組織形態(tài)。 [13]五四憲法在簡(jiǎn)明快捷地確立中國(guó)地方政府組織形態(tài)的同時(shí)，不可避免地也埋下了城市政府在組織形態(tài)上千篇一律的歷史伏筆，2004年新修訂的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》在法律上繼續(xù)鞏固和明確了這一點(diǎn)。從法律規(guī)范上來(lái)看，城市政府一般是由正副行政首長(zhǎng)以及其工作部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，這些工作部門(mén)分別負(fù)責(zé)城市治安、衛(wèi)生、城市建設(shè)、教育等公共事務(wù)，并統(tǒng)一歸所屬城市政府來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。就城市的權(quán)力結(jié)構(gòu)而論，在長(zhǎng)期以來(lái)的政治體制與實(shí)踐影響下，加之轉(zhuǎn)型期現(xiàn)代行政權(quán)的擴(kuò)張，作為行政機(jī)關(guān)并受執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的城市政府實(shí)際上位居權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心地位，發(fā)揮著決策和政策執(zhí)行的作用，而人大實(shí)際上并不具備形成地方意志的能力。

然而，這并不意味著城市政府的強(qiáng)勢(shì)，也無(wú)法說(shuō)明城市的主體地位。位居權(quán)力結(jié)構(gòu)核心的城市政府領(lǐng)導(dǎo)其各工作部門(mén)對(duì)各項(xiàng)公共事務(wù)進(jìn)行管理，這僅僅構(gòu)成了一副單調(diào)乏味的行政組織圖景。各類(lèi)城市不分大小、地理位置和貧富，其組織形態(tài)都是基本一致的，對(duì)此，有學(xué)者概括為“職責(zé)同構(gòu)”，即各級(jí)政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一和一致，“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。 [14]這在造成事權(quán)劃分法律界限模糊的同時(shí)，也扼殺了城市在法律意義上的主體性或成為主體的法律必要性。正是在這個(gè)意義上，無(wú)論是對(duì)一級(jí)地方政府責(zé)任的強(qiáng)化，還是形形色色的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，都無(wú)法使看不見(jiàn)的城市得以顯現(xiàn)。單一僵化的行政組織形態(tài)將城市牢牢地鎖定在中央所延伸出的同構(gòu)組織形態(tài)中，人們所看到的不是市民的共同體，而是官僚組織在地方的復(fù)制。