二、重構(gòu)的城市

哈佛大學法學院杰拉德·弗拉格（Gerald Frug）教授在其長文“作為一個法律概念的城市”中圍繞城市的權(quán)力流變和公共自由（public freedom）問題闡發(fā)了城市的法律內(nèi)涵，在他看來，權(quán)力問題是作為法律概念的城市的應(yīng)有內(nèi)涵，實現(xiàn)公共自由則是賦權(quán)城市的目的。 [15]

在當下中國的行政法學研究中，若要使看不見的城市獲得顯現(xiàn)，有必要從組織法切入，將行政組織和城市共同體相勾連，在搭建通往公共自由渠道的過程中重構(gòu)我們的城市。

（一）行政組織的多樣化

行政組織從單一化到多樣化是重構(gòu)城市必須思考的問題之一，它預示著城市內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的變化，而這種變化將塑造多樣化的城市類型。另一方面，若將城市政府本身也視作公共服務(wù)的一部分，那么，其組織形態(tài)的多樣化便意味著公共服務(wù)的差異，民眾可能基于自己的偏好作出自己的選擇。

在美國，市（city）政府在內(nèi)部組織形態(tài)上并非整齊劃一的，而是基于歷史條件和現(xiàn)實環(huán)境的差異，形成了若干種政府組織形態(tài)。就目前的法律規(guī)定和實踐來看，大致存在三種類型，分別是委員會制（commission）、議會——經(jīng)理制（council-manager）、市長——議會制（mayor-council）。

委員會制發(fā)端于1900年的德克薩斯州加爾維斯頓市（Galveston City, Texas），“議行合一”是其最大特征。作為城市的核心權(quán)力機構(gòu)，委員會同時掌握了立法權(quán)和行政權(quán)，其成員兼具政策制定者和執(zhí)行者身份。“委員集體組成市議會，定期舉行會議，制定市的政策和規(guī)章；又是市行政各部門的負責人。委員會下通常設(shè)立若干部門，部門個數(shù)和委員人數(shù)相等，如：公共安全、財政、公共工程、公園和娛樂、公共事務(wù)、社區(qū)發(fā)展、衛(wèi)生福利等，每個委員領(lǐng)導和監(jiān)督一個部門，同時又對委員會集體負責。” [16]作為民選官員，委員們需要對選民負責，否則將面臨下次選舉失利的后果；而作為具體行政部門的主管，委員們既需要思考如何提高本部門的行政效率，又必須確保本部門的工作能夠讓本地民眾感到滿意，否則同樣可能會失去選民支持。這種將政治與行政合二為一的市政權(quán)力結(jié)構(gòu)有助于將來自政治的壓力更直接地傳導進行政過程，同時也能夠在一定程度上提升市政管理的專業(yè)化水平。

在議會——經(jīng)理制結(jié)構(gòu)中，城市議會的議員經(jīng)民選產(chǎn)生，議會作為城市的政策和法令制定機關(guān)，負責本市重大公共事務(wù)的決策。經(jīng)理由議會聘任，負責全市的全部行政事務(wù)，他（或她）需要充分發(fā)揮自己的專業(yè)才能來貫徹市議會的政策意志。采行議會——經(jīng)理制的市政法人內(nèi)部亦設(shè)有公共安全、市政建設(shè)等部門來負責相應(yīng)的市政事務(wù)，不過與委員會制不同的是，這些部門的主管并非民選的議員（委員），而是市政經(jīng)理任命的專業(yè)人員。市政經(jīng)理有權(quán)對這些人員進行任命和罷免，有權(quán)指揮各個部門的日常運作，同時也應(yīng)承擔相應(yīng)的行政責任。雖然市議會掌握了政策和法令的制定權(quán)，并由市政經(jīng)理全權(quán)負責市政事務(wù)，但在許多研究者看來，議會——經(jīng)理制絕非一種權(quán)力分立的政府組織形態(tài)。在該制度中，市議會是唯一真正的權(quán)威機構(gòu)，它有權(quán)聘用市政經(jīng)理，自然也有權(quán)對后者予以解聘。 [17]在這個意義上，惟有市議會才是合法性的源頭，市政經(jīng)理只是以其專業(yè)才能受聘于市議會，為城市提供服務(wù)的“職業(yè)經(jīng)理人”。

市長——議會制則較為徹底地貫徹了分權(quán)原則。根據(jù)經(jīng)典教科書的描述，在市長——議會制下，市議會是一個立法機構(gòu)，它包括5-7名民選議員；市長同樣也是經(jīng)過普選產(chǎn)生的，并擔任市政法人的行政長官。在“強市長”體制下，市長往往擁有廣泛的行政、預算和任命權(quán)，并有權(quán)否決市議會制定的法令；不過在“弱市長”體制下，市長一般只擁有有限的獨立權(quán)力。 [18]經(jīng)過進步主義運動的洗禮之后，既將整個城市的行政權(quán)集中于一身，又擁有民主正當性的“強市長”逐漸取代了“弱市長”，尤其是在大城市中，“強市長”被認為有助于解決相當多的棘手問題，也就是說，市長所擁有的權(quán)力大小將對問題的解決產(chǎn)生重要影響，這也是不少城市謀求向“強市長”轉(zhuǎn)變的主要原因。 [19]

誠然，中國城市政府的組織形態(tài)無法也沒有必要照搬美國的實踐，組織形態(tài)的多樣化本身也未必能夠直接塑造城市在法律上的主體性，但是，多樣化意味著市民選擇的可能性，選擇可能性的背后則是市民的自主性。換言之，行政組織的非單一化使得市民能夠通過既定的法律規(guī)范自主選擇城市政府的形態(tài)，并有權(quán)根據(jù)情勢變化予以重組和更改，以更好地滿足自身對公共服務(wù)的需求，這在一定程度上打斷了官僚組織在城市的復制，打破了現(xiàn)有的上下一體行政組織形態(tài)。同時，在選擇過程中，市民的主體性得以彰顯，與之相關(guān)的行政組織法思考和構(gòu)建亦將推動城市的法律概念化。