三、主體化的城市

如前所述，城市要經(jīng)歷法律概念化，尤其是行政法概念化，需要直面權力配置和公共自由問題。正是通過這一問題的導引，當看不見的城市在法律世界中顯現(xiàn)，當其逐步完成重構時，主體化將是城市必然的趨向。

（一）城市的主體化

主體化首先指向的是城市作為一個實體在法律領域的主體化，借助行政組織的多樣化，城市可能呈現(xiàn)出更為豐富的面相，也更可能擁有實現(xiàn)自身意志的組織機構；借助行政權力的自治化，在地方人大難以形成意志的現(xiàn)實約束下，城市將擁有自己的意志形成渠道，逐漸形成自己的意志， [25]并與其所扮演的中央政策工具的角色相互結合。

若將城市視作國家與公民之間的中間團體，城市主體化發(fā)展自然會引起國家制度的相應調(diào)整，其中，作為法制統(tǒng)一和公民權利保護象征的司法審查也需要作出應對。重構后的城市政府在行使諸如交通、教育、衛(wèi)生等各項職能時，需要先根據(jù)法律判斷其職權行使的性質(zhì)，分析其中的自治因素。當具體某項行政活動是由自治化的行政組織作出，并且有機融合了市民意愿，主要體現(xiàn)城市共同體的獨特意志時，法院在解決有關行政爭議的過程中便應當采取弱審查的態(tài)度，降低審查強度。如可借鑒美國行政法上的“謝弗林尊重”（Chevron Deference）規(guī)則，只要立法者沒有明確規(guī)定，并且行政活動是合理的，法院就不加干預。 [26]簡言之，在城市問題領域，經(jīng)由自治改造的主體化程度與司法審查強度呈反比關系。

然而，必須要澄清的是，作為一種地方類型，城市的主體化絕非為了創(chuàng)造一個封閉的地方空間和小“利維坦”。主體化隱含的風險之一是一部分人可能以城市整體利益之名侵奪另一部分人的權利，這在更小規(guī)模的共同體如鄰里組織（Neighborhood Organization）中曾經(jīng)出現(xiàn)過，即鄰里組織通過規(guī)約的方式排斥黑人群體的居住，在20世紀60年代至70年代初期的美國，因封閉排外造成種族隔離的鄰里組織甚至成為南部民權運動的障礙。 [27]反觀中國，因城市化進程推動了“村改居”，它所帶來的土地收益促使昔日的“村落”常常通過鄉(xiāng)規(guī)民約或是“股權分紅”的方式來限制分享此類土地收益的人群規(guī)模，如出嫁女、入贅夫婿等便可能遭遇不平等對待，而同處于村落的“非村民”則很可能無法享受相關福利待遇。 [28]若從財產(chǎn)權保護角度出發(fā)，此類排斥或有一定正當理據(jù)，但是，當組織規(guī)模擴大和蛻變?yōu)槌鞘袝r，該問題便完成了一次從私法到公法的飛躍，作為行政組織的城市政府顯然不能成為此類剝奪和排斥的工具。

有鑒于此，城市的主體化必然蘊含兩個前提：一是市民根據(jù)憲法所享有的基本權利不受侵犯，同時也是城市政府應當提供制度性保障的對象，這是作為主體的城市所不能吞沒的。當市民遭遇來自城市政府的侵權風險時，應賦予其向國家尋求救濟的權利，后者亦應當采用恰當?shù)囊?guī)范密度對城市政府施以約束。

二是城市政府的組織形態(tài)和運作應保持開放的結構，使得任何群體均能夠充分參與其中。在這里，開放結構不僅指城市政府整體組織和運作過程的開放，同時還要求其各類行政組織的開放和自治化。換言之，前述城市治理委員會僅是城市權力自治化的第一步，其它行政組織亦需要在制度上逐步完成類似更新和改造。需注意的是，開放結構并不否定在既定的制度框架內(nèi)，一部分人對另一部分人“權益”的“偶然侵奪”，它反對的是“一部分人”的固化和恒為侵奪者。城市政府的組織形態(tài)及其運作應盡可能確保此時的侵奪者成為彼時的被侵奪者，此刻的勝利者變?yōu)楸丝痰氖б庹撸源诉_致一種相對平衡的狀態(tài)。

正是基于對城市主體化內(nèi)容及其前提的思考，我們可以進一步發(fā)現(xiàn)，主體化的城市隱含了更深一層的法律內(nèi)涵，即市民的主體化。