三、20 世紀90 年代自由主義思潮的引介

20 世紀最后十年見證了世界各國政府變革的全盛時期，與之相伴的是福利國家體系的瓦解、全球化的迅速發(fā)展和全球資本主義秩序的鞏固。走在推廣治理理論前沿的是由幾大主要資本主義國家支持的國際機構(gòu)，包括國際貨幣基金組織、世界銀行、亞太經(jīng)濟與貿(mào)易合作組織，它們提供了創(chuàng)建新型國家過程中政治與行政改革方面的實踐經(jīng)驗。中國學者在對治理思想的介紹中，最直接的思想資源就是世界銀行在1989 年和1992 年發(fā)表的官方報告。在1989 年的報告中，世界銀行第一次將“非洲發(fā)展中長期的難題”背后的主要原因定義為“治理危機”。 “治理”概念隨后在1992 年的報告中被加以拓展，界定為“國家為了實現(xiàn)發(fā)展而對經(jīng)濟和社會資源進行管理時使用權(quán)力的方式”。在此基礎(chǔ)上，善治( good governance) 被認為等同于“健全的發(fā)展管理”，全球政治變革的共同趨勢要求國家盡可能地“創(chuàng)造一種促進發(fā)展的環(huán)境，為私營部門承擔更大的責任，減少政府在生產(chǎn)和商業(yè)活動中的直接參與，以及從中央向下級政府進行分權(quán)”。報告認為，善治對輔助國家的經(jīng)濟政策和持續(xù)性發(fā)展非常必要?？梢哉f，對治理問題的強調(diào)本身標志著世界銀行關(guān)注焦點的轉(zhuǎn)折，即從狹義的經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展的政治條件。

善治的改革議題包括兩個方面，其中之一是政府適當?shù)慕巧c功能。世界銀行雖然承認政府在公共物品供給中所起到的重要作用，但由于受到新興的“新政治經(jīng)濟學”( New Political Economy) 的影響，更傾向于強調(diào)私人產(chǎn)權(quán)在刺激和保持經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵角色。為此，政府不僅需要通過支持性的法律和官僚系統(tǒng)來保護產(chǎn)權(quán)，而且要通過變革使其更有責任、更加透明，并更有效率地保障市場經(jīng)濟的適當運行。此外，報告還認為，這樣一個有效的政府若要持久地發(fā)揮作用，必須與一個相應(yīng)的公民社會相匹配，因此將焦點集中到公民社會的發(fā)展上。這里的公民社會概念包括了正式和非正式經(jīng)濟組織、自愿組織、非政府組織、工會、大學以及各種專業(yè)協(xié)會。它們被認為是政府與人民之間的重要媒介。在這種意義上，推進公民社會的舉措與上述公共部門的改革緊密聯(lián)系在一起。例如競爭和參與被認為對提升公共問責至關(guān)重要。前者包括運用解除管制、將服務(wù)外包給私營供給者，以及公私競爭等各種方式來打破國家的壟斷；后者嘗試鼓勵非政府組織參與到公共項目中，來監(jiān)管服務(wù)提供者的活動，并確保弱勢群體的意見得到響應(yīng)。通過這些方式，新的改革議程不僅回應(yīng)了小而有效的政府才是好的政府的傳統(tǒng)自由主義信念，還提出了營造有利于投資和商業(yè)的制度環(huán)境的積極政府，并授權(quán)私營部門參與到公共事務(wù)、公共政策制定和執(zhí)行程序中的系列理念。

這項改革議題很快得到了中國政治學界的積極回應(yīng)。在1992 年世行報告出版之后的幾年中，年輕一代的學者便捕捉到了“治理”這一新鮮概念并開始將其整合進對政治體制改革的探討中。1995 年，劉軍寧在系列叢書“共和譯叢”中發(fā)表了介紹治理思想的文章。在這篇早期論文中，第一次提出將英文中的governance 翻譯成“治道”，并將這一概念與諸如“政治”、“管理”等相關(guān)概念區(qū)分開來。他認為“治道”與其他概念的關(guān)鍵性區(qū)別是前者只涉及權(quán)力的應(yīng)用，而后者包括了權(quán)力的獲得、組織、制約、更迭及其相應(yīng)的程序。與傳統(tǒng)概念相比，“治道”一詞更為優(yōu)越，因為它更動態(tài)、更具體，也因此免受意識形態(tài)爭論的困擾。在他看來，這個概念可以成為一個非常合適的技術(shù)工具，用來闡明世界銀行對國家與市場關(guān)系的表述。

劉軍寧分析中的關(guān)鍵部分是區(qū)分兩種類型的治理： 政策治國與制度治國。第一種治理類型指在某種政府形態(tài)中政策優(yōu)于經(jīng)濟管理中的法律和規(guī)則。這種治理模式被認為是傳統(tǒng)體制最明顯的特征，表現(xiàn)在：盡管公共政策可以在中央集權(quán)的體系中有效和靈活地實施，但是其中一個嚴重的問題是不同政策之間缺乏一致性，因此，這種體制很難為經(jīng)濟發(fā)展提供可預測的制度環(huán)境。第二種治理類型是公共政策服務(wù)于法治和規(guī)章，這不僅需要將政府的經(jīng)濟管理行為制度化，也要求政府基于法律法規(guī)原則解決利益沖突。劉軍寧認為，只有這樣的政府才適合市場經(jīng)濟。在這一點上，他得出了與世界銀行相同的結(jié)論，即政府存在的目的需要根據(jù)市場經(jīng)濟的需要來界定。

作為第一個介紹治理思想的中國學者，劉軍寧挖掘出本土概念和經(jīng)驗來包裝與傳統(tǒng)體制相比更加優(yōu)越的轉(zhuǎn)型時期的治理體制，為此他還提出了“制度創(chuàng)新”和“制度環(huán)境”等概念，用來描述政治改革的必要性和具體內(nèi)容。這些概念隨后被有些學者改良，以便更好地理解政府在推進公民社會中的角色。但這些有限的成果也為劉軍寧自己帶來了知識障礙。由于市場化改革成為文章的中心關(guān)注點，他便無法在同一敘述框架下，察覺到潛在的政府與社會之間的互動關(guān)系，同時也忽視了當時學術(shù)界對公民社會日益增長的研究興趣，結(jié)果造成這項初期的研究在隨后幾年中只得到為數(shù)不多的關(guān)注，甚而逐漸被學者們淡忘。

三年后，第二部有關(guān)治理的作品問世。學者毛壽龍與同事合著了一本書，該書前言中提到其研究目標是系統(tǒng)介紹和分析西方政府改革的理論與實踐，因為與其他實行行政改革的國家相比，中國的改革者還缺乏系統(tǒng)、成熟的理論指導。為填補這一空白，他們有意在此書的標題“西方政府的治道變革”中沿用“治道”概念。在這一點上，毛壽龍及其同事的研究議題包含了一個更深層次的理論關(guān)懷，而這在此前劉軍寧的文章中是缺乏的：自20 世紀70 年代后期以降，行政改革呈現(xiàn)出一種新公共管理( New Public Management)及自由主義原則的全球趨勢。以哈耶克為代表的眾多活躍的政治和經(jīng)濟學家在自由主義的復興中扮演了重要的角色。盡管這些學者的論證各有不同，卻有一個共同的基本觀點，那就是自由的權(quán)利是個人和社會發(fā)展的最終動力，市場作為一種制度性的安排能夠比政府更有效地保護自由的權(quán)利?；谏鲜鲂拍睿@些學者提出人類社會的發(fā)展不僅要求縮小政府的規(guī)模，而且需要根據(jù)市場機制來重塑政府。換言之，不同于古典自由主義的傳統(tǒng)命題，新的自由至上論( libertarianism) 者傾向于提倡更為積極的政治改革，來重新塑造政府及其公共政策。毛壽龍稱贊這種思想的政治意義，并認為全球新公共管理運動的興起正是對他們理論觀點可行性的最佳說明。該書的研究也正為中國當代的行政體制改革提供啟發(fā)性經(jīng)驗。作者認為，從80 年代開始的中國行政體制改革由于受制于落后的管理教條主義，導致改革的成效既不令人滿意，也不夠全面，因而并不能稱之為真正的“治道變革”。與此相對，未來的改革需要將新公共管理的元素整合進市場導向的政府重塑目標中。

與劉軍寧的關(guān)注相似，毛壽龍也視政府與市場的關(guān)系為其研究的核心。但與前者看待政府的實用主義視角不同，他堅持認為政府不僅應(yīng)該促進經(jīng)濟的發(fā)展，而且自身的性質(zhì)還應(yīng)根據(jù)來自于市場的觀念重新定義，這不啻為一種在政治改革設(shè)計方面更加激進的觀點。然而，他沒有闡釋政府追求如此激進改革的原因，而且似乎也未意識到學科話語體系中的一個重大改變。正如先前所提及的，政治學學科正在經(jīng)歷一個朝向溫和立場的自我定位過程。因此不難想象，盡管毛壽龍的新公共管理教義在理論層面吸引了眾多學者關(guān)注，而后者為何樂于在善治的方案中去尋找更加實用的路徑，即在不觸動現(xiàn)有制度框架的前提下，努力創(chuàng)新公共政策工具，以便使其服務(wù)于市場化進程。對后來的治理研究學者而言，在政府與社會合作的前提條件下，各種公民組織與政府共享相似的目標，并且可以成為政府潛在的合作伙伴，這就要求政府發(fā)展出一整套管理技術(shù)來激勵、吸納和安排各種社會團體的服務(wù)。