十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），是以經(jīng)濟(jì)改革為主的 “改革60條”， 但在我看來它也是一份政治改革的大清單。

這就關(guān)系到如何認(rèn)識“政治”。政治不但是我們習(xí)慣上所理解的政體、政黨制度、政府體制這樣的硬制度，其實凡涉及人們重大利益重組的改革，無論是經(jīng)濟(jì)改革、社會改革還是科技體制改革，事實上都是政治改革。不是嗎，過去35年的經(jīng)濟(jì)改革帶來社會結(jié)構(gòu)的多元化和社會自主性就是政治變革，開放互聯(lián)網(wǎng)這樣的科技改革所帶來的政治生態(tài)的結(jié)構(gòu)性變革更是有目共睹。也正是在這個意義上，我認(rèn)為“改革60條”其實也是一份政治改革大清單。

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”究竟何指

“改革60條”的總體目標(biāo)是推進(jìn)“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，那么到底如何理解這個總目標(biāo)？從政治統(tǒng)治、政治管理向國家治理的轉(zhuǎn)變，無疑是觀念上的革命，即從權(quán)力的單向度強(qiáng)制性行使轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會的良性互動。這是“國家治理”本身的含義。如何理解這個總目標(biāo)？從目前學(xué)術(shù)界討論和媒體報道看，有狹義和廣義的兩種完全不同的理解。狹義的理解主要來自法學(xué)界，認(rèn)為總目標(biāo)就是以法治化為核心的“法治中國”。法治化無疑是國家治理體系現(xiàn)代化必須具備的，但這樣狹義地理解總目標(biāo)顯然不是“全面深化改革”本身所要追求的目標(biāo)。廣義的理解就是政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、軍事體制等所有方面的現(xiàn)代化。這樣說當(dāng)然很全面也不會有什么問題，但是也正是因為“全面的正確”，反而淹沒了“改革60條”的良苦用心，也不能告訴我們改革所要達(dá)成的目標(biāo)到底是什么，因為我們已經(jīng)太熟悉“現(xiàn)代化”一詞，而且制度上和體制上的“現(xiàn)代化”的標(biāo)準(zhǔn)到底是什么？都是很難斷定的事。換句話說，要在7年內(nèi)即到2020年實現(xiàn)與“傳統(tǒng)”相對應(yīng)的“現(xiàn)代化”，是不可能的，沒有任何制度和體制能在如此短的時間內(nèi)實現(xiàn)這樣的結(jié)構(gòu)性質(zhì)變。因此，要準(zhǔn)確地把握“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，我們必須找到最能讓老百姓能理解、一目了然的概念或標(biāo)準(zhǔn)。

這就需要我們跳出字面本身，回到本次改革的形成歷程以及“改革60條”——而不僅僅是政治學(xué)字面意義上的“國家治理”和“現(xiàn)代化”概念。十八屆三中全會之前的政治局會議已經(jīng)很明確地指出，改革主題將有三項：地方政府職能轉(zhuǎn)變、上海自貿(mào)區(qū)和廉政建設(shè)。果然，“改革60條”基本上圍繞這三項主題展開：地方政府職能轉(zhuǎn)變和上海自貿(mào)區(qū)在《決定》中體現(xiàn)為壓縮政府權(quán)力邊界并約束政府，廉政建設(shè)體現(xiàn)為控制政府權(quán)力，而且壓縮政府權(quán)力邊界和控制政府權(quán)力是以建設(shè)有能力的國家為前提的。這樣，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個總體目標(biāo)就很清楚了：建設(shè)一個“有能力的有限政府”。

有限的政府和有能力的政府

什么是有限政府？政治學(xué)理論上講的有限政府就是兩種要素：權(quán)力有邊界和權(quán)力受制約。西方國家都以此為標(biāo)準(zhǔn)，比如發(fā)達(dá)國家美國是這樣，發(fā)展中國家印度和墨西哥也是這樣。這樣類型的政府的問題是，別說印度、墨西哥這樣的發(fā)展中國家，就是美國也面臨國家治理難題，因為彼此制約的權(quán)力最后變成了福山所說的“否決型政體”，這樣的體制不僅導(dǎo)致美國聯(lián)邦政府關(guān)門，還使得槍支難以得到控制，全民醫(yī)保方案屢屢流產(chǎn)。對此，美國人已經(jīng)開始反思、甚至懷疑自己的政治制度問題了，不再是信心滿滿地認(rèn)為“歷史終結(jié)”了。美國尚且如此，對很多發(fā)展中國家來說，如果國家無能力而僅有西方的有限政府標(biāo)準(zhǔn)，簡直就是災(zāi)難。在印度，聯(lián)邦政府經(jīng)過幾十年的努力，貧困人口依然在4億以上，比非洲人口總和還要多；印度德里、孟買和墨西哥的墨西哥城的貧民窟蔚為壯觀，舉世聞名，但每年的改造速度只是幾百間，如此下去需要一千年。關(guān)鍵原因在于，權(quán)力有邊界而又受到約束的有限政府沒有行動能力。

我認(rèn)為，中國“改革60條”的總體目標(biāo)不但是要建設(shè)一個權(quán)力有邊界和權(quán)力受約束的政府，而且是一個有國家能力的政府，即“有能力的有限政府”。“有能力的有限政府”是一個看得見的可以衡量的目標(biāo)。

建設(shè)一個“有能力的有限政府”

首先，所謂“國家能力”就是權(quán)力中樞超越社會利益集團(tuán)和部門政治的約束而將自己意志變?yōu)楝F(xiàn)實的能力。國家能力的實現(xiàn)首先要有一個強(qiáng)有力的決策機(jī)關(guān)，其次是政府在市場經(jīng)濟(jì)中的合理作用。相比較過去十年只有改革愿望而無改革頂層設(shè)計機(jī)關(guān)而導(dǎo)致的種種改革的流產(chǎn)，比如紅十字會社會化改革、新舊非公36條，“改革60條”中決定成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這是一個比上個世紀(jì)80年代的國家體制改革委員會更沒有部門利益色彩的超級改革機(jī)構(gòu)。另外，非常重要的一點(diǎn)是，在強(qiáng)調(diào)市場的決定性作用的同時，沒有忘記政府這只看得見的手，因為市場失靈屢見不鮮。有了專司改革的超級機(jī)構(gòu)和對政府作用的定位，國家改革意愿、頂層設(shè)計變?yōu)楝F(xiàn)實的能力，非常值得期待。