十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》），是以經(jīng)濟(jì)改革為主的 “改革60條”， 但在我看來(lái)它也是一份政治改革的大清單。

這就關(guān)系到如何認(rèn)識(shí)“政治”。政治不但是我們習(xí)慣上所理解的政體、政黨制度、政府體制這樣的硬制度，其實(shí)凡涉及人們重大利益重組的改革，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)改革還是科技體制改革，事實(shí)上都是政治改革。不是嗎，過(guò)去35年的經(jīng)濟(jì)改革帶來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化和社會(huì)自主性就是政治變革，開放互聯(lián)網(wǎng)這樣的科技改革所帶來(lái)的政治生態(tài)的結(jié)構(gòu)性變革更是有目共睹。也正是在這個(gè)意義上，我認(rèn)為“改革60條”其實(shí)也是一份政治改革大清單。

“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”究竟何指

“改革60條”的總體目標(biāo)是推進(jìn)“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，那么到底如何理解這個(gè)總目標(biāo)？從政治統(tǒng)治、政治管理向國(guó)家治理的轉(zhuǎn)變，無(wú)疑是觀念上的革命，即從權(quán)力的單向度強(qiáng)制性行使轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。這是“國(guó)家治理”本身的含義。如何理解這個(gè)總目標(biāo)？從目前學(xué)術(shù)界討論和媒體報(bào)道看，有狹義和廣義的兩種完全不同的理解。狹義的理解主要來(lái)自法學(xué)界，認(rèn)為總目標(biāo)就是以法治化為核心的“法治中國(guó)”。法治化無(wú)疑是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化必須具備的，但這樣狹義地理解總目標(biāo)顯然不是“全面深化改革”本身所要追求的目標(biāo)。廣義的理解就是政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、軍事體制等所有方面的現(xiàn)代化。這樣說(shuō)當(dāng)然很全面也不會(huì)有什么問(wèn)題，但是也正是因?yàn)?ldquo;全面的正確”，反而淹沒(méi)了“改革60條”的良苦用心，也不能告訴我們改革所要達(dá)成的目標(biāo)到底是什么，因?yàn)槲覀円呀?jīng)太熟悉“現(xiàn)代化”一詞，而且制度上和體制上的“現(xiàn)代化”的標(biāo)準(zhǔn)到底是什么？都是很難斷定的事。換句話說(shuō)，要在7年內(nèi)即到2020年實(shí)現(xiàn)與“傳統(tǒng)”相對(duì)應(yīng)的“現(xiàn)代化”，是不可能的，沒(méi)有任何制度和體制能在如此短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)這樣的結(jié)構(gòu)性質(zhì)變。因此，要準(zhǔn)確地把握“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，我們必須找到最能讓老百姓能理解、一目了然的概念或標(biāo)準(zhǔn)。

這就需要我們跳出字面本身，回到本次改革的形成歷程以及“改革60條”——而不僅僅是政治學(xué)字面意義上的“國(guó)家治理”和“現(xiàn)代化”概念。十八屆三中全會(huì)之前的政治局會(huì)議已經(jīng)很明確地指出，改革主題將有三項(xiàng)：地方政府職能轉(zhuǎn)變、上海自貿(mào)區(qū)和廉政建設(shè)。果然，“改革60條”基本上圍繞這三項(xiàng)主題展開：地方政府職能轉(zhuǎn)變和上海自貿(mào)區(qū)在《決定》中體現(xiàn)為壓縮政府權(quán)力邊界并約束政府，廉政建設(shè)體現(xiàn)為控制政府權(quán)力，而且壓縮政府權(quán)力邊界和控制政府權(quán)力是以建設(shè)有能力的國(guó)家為前提的。這樣，“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)總體目標(biāo)就很清楚了：建設(shè)一個(gè)“有能力的有限政府”。

有限的政府和有能力的政府

什么是有限政府？政治學(xué)理論上講的有限政府就是兩種要素：權(quán)力有邊界和權(quán)力受制約。西方國(guó)家都以此為標(biāo)準(zhǔn)，比如發(fā)達(dá)國(guó)家美國(guó)是這樣，發(fā)展中國(guó)家印度和墨西哥也是這樣。這樣類型的政府的問(wèn)題是，別說(shuō)印度、墨西哥這樣的發(fā)展中國(guó)家，就是美國(guó)也面臨國(guó)家治理難題，因?yàn)楸舜酥萍s的權(quán)力最后變成了福山所說(shuō)的“否決型政體”，這樣的體制不僅導(dǎo)致美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)門，還使得槍支難以得到控制，全民醫(yī)保方案屢屢流產(chǎn)。對(duì)此，美國(guó)人已經(jīng)開始反思、甚至懷疑自己的政治制度問(wèn)題了，不再是信心滿滿地認(rèn)為“歷史終結(jié)”了。美國(guó)尚且如此，對(duì)很多發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，如果國(guó)家無(wú)能力而僅有西方的有限政府標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)直就是災(zāi)難。在印度，聯(lián)邦政府經(jīng)過(guò)幾十年的努力，貧困人口依然在4億以上，比非洲人口總和還要多；印度德里、孟買和墨西哥的墨西哥城的貧民窟蔚為壯觀，舉世聞名，但每年的改造速度只是幾百間，如此下去需要一千年。關(guān)鍵原因在于，權(quán)力有邊界而又受到約束的有限政府沒(méi)有行動(dòng)能力。

我認(rèn)為，中國(guó)“改革60條”的總體目標(biāo)不但是要建設(shè)一個(gè)權(quán)力有邊界和權(quán)力受約束的政府，而且是一個(gè)有國(guó)家能力的政府，即“有能力的有限政府”。“有能力的有限政府”是一個(gè)看得見的可以衡量的目標(biāo)。

建設(shè)一個(gè)“有能力的有限政府”

首先，所謂“國(guó)家能力”就是權(quán)力中樞超越社會(huì)利益集團(tuán)和部門政治的約束而將自己意志變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的能力。國(guó)家能力的實(shí)現(xiàn)首先要有一個(gè)強(qiáng)有力的決策機(jī)關(guān)，其次是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的合理作用。相比較過(guò)去十年只有改革愿望而無(wú)改革頂層設(shè)計(jì)機(jī)關(guān)而導(dǎo)致的種種改革的流產(chǎn)，比如紅十字會(huì)社會(huì)化改革、新舊非公36條，“改革60條”中決定成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這是一個(gè)比上個(gè)世紀(jì)80年代的國(guó)家體制改革委員會(huì)更沒(méi)有部門利益色彩的超級(jí)改革機(jī)構(gòu)。另外，非常重要的一點(diǎn)是，在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的決定性作用的同時(shí)，沒(méi)有忘記政府這只看得見的手，因?yàn)槭袌?chǎng)失靈屢見不鮮。有了專司改革的超級(jí)機(jī)構(gòu)和對(duì)政府作用的定位，國(guó)家改革意愿、頂層設(shè)計(jì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的能力，非常值得期待。