十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），是以經(jīng)濟改革為主的 “改革60條”， 但在我看來它也是一份政治改革的大清單。

這就關系到如何認識“政治”。政治不但是我們習慣上所理解的政體、政黨制度、政府體制這樣的硬制度，其實凡涉及人們重大利益重組的改革，無論是經(jīng)濟改革、社會改革還是科技體制改革，事實上都是政治改革。不是嗎，過去35年的經(jīng)濟改革帶來社會結構的多元化和社會自主性就是政治變革，開放互聯(lián)網(wǎng)這樣的科技改革所帶來的政治生態(tài)的結構性變革更是有目共睹。也正是在這個意義上，我認為“改革60條”其實也是一份政治改革大清單。

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”究竟何指

“改革60條”的總體目標是推進“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，那么到底如何理解這個總目標？從政治統(tǒng)治、政治管理向國家治理的轉變，無疑是觀念上的革命，即從權力的單向度強制性行使轉變?yōu)閲遗c社會的良性互動。這是“國家治理”本身的含義。如何理解這個總目標？從目前學術界討論和媒體報道看，有狹義和廣義的兩種完全不同的理解。狹義的理解主要來自法學界，認為總目標就是以法治化為核心的“法治中國”。法治化無疑是國家治理體系現(xiàn)代化必須具備的，但這樣狹義地理解總目標顯然不是“全面深化改革”本身所要追求的目標。廣義的理解就是政治體制、經(jīng)濟體制、社會體制、軍事體制等所有方面的現(xiàn)代化。這樣說當然很全面也不會有什么問題，但是也正是因為“全面的正確”，反而淹沒了“改革60條”的良苦用心，也不能告訴我們改革所要達成的目標到底是什么，因為我們已經(jīng)太熟悉“現(xiàn)代化”一詞，而且制度上和體制上的“現(xiàn)代化”的標準到底是什么？都是很難斷定的事。換句話說，要在7年內即到2020年實現(xiàn)與“傳統(tǒng)”相對應的“現(xiàn)代化”，是不可能的，沒有任何制度和體制能在如此短的時間內實現(xiàn)這樣的結構性質變。因此，要準確地把握“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，我們必須找到最能讓老百姓能理解、一目了然的概念或標準。

這就需要我們跳出字面本身，回到本次改革的形成歷程以及“改革60條”——而不僅僅是政治學字面意義上的“國家治理”和“現(xiàn)代化”概念。十八屆三中全會之前的政治局會議已經(jīng)很明確地指出，改革主題將有三項：地方政府職能轉變、上海自貿區(qū)和廉政建設。果然，“改革60條”基本上圍繞這三項主題展開：地方政府職能轉變和上海自貿區(qū)在《決定》中體現(xiàn)為壓縮政府權力邊界并約束政府，廉政建設體現(xiàn)為控制政府權力，而且壓縮政府權力邊界和控制政府權力是以建設有能力的國家為前提的。這樣，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個總體目標就很清楚了：建設一個“有能力的有限政府”。

有限的政府和有能力的政府

什么是有限政府？政治學理論上講的有限政府就是兩種要素：權力有邊界和權力受制約。西方國家都以此為標準，比如發(fā)達國家美國是這樣，發(fā)展中國家印度和墨西哥也是這樣。這樣類型的政府的問題是，別說印度、墨西哥這樣的發(fā)展中國家，就是美國也面臨國家治理難題，因為彼此制約的權力最后變成了福山所說的“否決型政體”，這樣的體制不僅導致美國聯(lián)邦政府關門，還使得槍支難以得到控制，全民醫(yī)保方案屢屢流產。對此，美國人已經(jīng)開始反思、甚至懷疑自己的政治制度問題了，不再是信心滿滿地認為“歷史終結”了。美國尚且如此，對很多發(fā)展中國家來說，如果國家無能力而僅有西方的有限政府標準，簡直就是災難。在印度，聯(lián)邦政府經(jīng)過幾十年的努力，貧困人口依然在4億以上，比非洲人口總和還要多；印度德里、孟買和墨西哥的墨西哥城的貧民窟蔚為壯觀，舉世聞名，但每年的改造速度只是幾百間，如此下去需要一千年。關鍵原因在于，權力有邊界而又受到約束的有限政府沒有行動能力。

我認為，中國“改革60條”的總體目標不但是要建設一個權力有邊界和權力受約束的政府，而且是一個有國家能力的政府，即“有能力的有限政府”。“有能力的有限政府”是一個看得見的可以衡量的目標。

建設一個“有能力的有限政府”

首先，所謂“國家能力”就是權力中樞超越社會利益集團和部門政治的約束而將自己意志變?yōu)楝F(xiàn)實的能力。國家能力的實現(xiàn)首先要有一個強有力的決策機關，其次是政府在市場經(jīng)濟中的合理作用。相比較過去十年只有改革愿望而無改革頂層設計機關而導致的種種改革的流產，比如紅十字會社會化改革、新舊非公36條，“改革60條”中決定成立中央全面深化改革領導小組，這是一個比上個世紀80年代的國家體制改革委員會更沒有部門利益色彩的超級改革機構。另外，非常重要的一點是，在強調市場的決定性作用的同時，沒有忘記政府這只看得見的手，因為市場失靈屢見不鮮。有了專司改革的超級機構和對政府作用的定位，國家改革意愿、頂層設計變?yōu)楝F(xiàn)實的能力，非常值得期待。