十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》),是以經(jīng)濟(jì)改革為主的 “改革60條”, 但在我看來它也是一份政治改革的大清單。
這就關(guān)系到如何認(rèn)識“政治”。政治不但是我們習(xí)慣上所理解的政體、政黨制度、政府體制這樣的硬制度,其實凡涉及人們重大利益重組的改革,無論是經(jīng)濟(jì)改革、社會改革還是科技體制改革,事實上都是政治改革。不是嗎,過去35年的經(jīng)濟(jì)改革帶來社會結(jié)構(gòu)的多元化和社會自主性就是政治變革,開放互聯(lián)網(wǎng)這樣的科技改革所帶來的政治生態(tài)的結(jié)構(gòu)性變革更是有目共睹。也正是在這個意義上,我認(rèn)為“改革60條”其實也是一份政治改革大清單。
“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”究竟何指
“改革60條”的總體目標(biāo)是推進(jìn)“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”,那么到底如何理解這個總目標(biāo)?從政治統(tǒng)治、政治管理向國家治理的轉(zhuǎn)變,無疑是觀念上的革命,即從權(quán)力的單向度強(qiáng)制性行使轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會的良性互動。這是“國家治理”本身的含義。如何理解這個總目標(biāo)?從目前學(xué)術(shù)界討論和媒體報道看,有狹義和廣義的兩種完全不同的理解。狹義的理解主要來自法學(xué)界,認(rèn)為總目標(biāo)就是以法治化為核心的“法治中國”。法治化無疑是國家治理體系現(xiàn)代化必須具備的,但這樣狹義地理解總目標(biāo)顯然不是“全面深化改革”本身所要追求的目標(biāo)。廣義的理解就是政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、軍事體制等所有方面的現(xiàn)代化。這樣說當(dāng)然很全面也不會有什么問題,但是也正是因為“全面的正確”,反而淹沒了“改革60條”的良苦用心,也不能告訴我們改革所要達(dá)成的目標(biāo)到底是什么,因為我們已經(jīng)太熟悉“現(xiàn)代化”一詞,而且制度上和體制上的“現(xiàn)代化”的標(biāo)準(zhǔn)到底是什么?都是很難斷定的事。換句話說,要在7年內(nèi)即到2020年實現(xiàn)與“傳統(tǒng)”相對應(yīng)的“現(xiàn)代化”,是不可能的,沒有任何制度和體制能在如此短的時間內(nèi)實現(xiàn)這樣的結(jié)構(gòu)性質(zhì)變。因此,要準(zhǔn)確地把握“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,我們必須找到最能讓老百姓能理解、一目了然的概念或標(biāo)準(zhǔn)。
這就需要我們跳出字面本身,回到本次改革的形成歷程以及“改革60條”——而不僅僅是政治學(xué)字面意義上的“國家治理”和“現(xiàn)代化”概念。十八屆三中全會之前的政治局會議已經(jīng)很明確地指出,改革主題將有三項:地方政府職能轉(zhuǎn)變、上海自貿(mào)區(qū)和廉政建設(shè)。果然,“改革60條”基本上圍繞這三項主題展開:地方政府職能轉(zhuǎn)變和上海自貿(mào)區(qū)在《決定》中體現(xiàn)為壓縮政府權(quán)力邊界并約束政府,廉政建設(shè)體現(xiàn)為控制政府權(quán)力,而且壓縮政府權(quán)力邊界和控制政府權(quán)力是以建設(shè)有能力的國家為前提的。這樣,“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個總體目標(biāo)就很清楚了:建設(shè)一個“有能力的有限政府”。
有限的政府和有能力的政府
什么是有限政府?政治學(xué)理論上講的有限政府就是兩種要素:權(quán)力有邊界和權(quán)力受制約。西方國家都以此為標(biāo)準(zhǔn),比如發(fā)達(dá)國家美國是這樣,發(fā)展中國家印度和墨西哥也是這樣。這樣類型的政府的問題是,別說印度、墨西哥這樣的發(fā)展中國家,就是美國也面臨國家治理難題,因為彼此制約的權(quán)力最后變成了福山所說的“否決型政體”,這樣的體制不僅導(dǎo)致美國聯(lián)邦政府關(guān)門,還使得槍支難以得到控制,全民醫(yī)保方案屢屢流產(chǎn)。對此,美國人已經(jīng)開始反思、甚至懷疑自己的政治制度問題了,不再是信心滿滿地認(rèn)為“歷史終結(jié)”了。美國尚且如此,對很多發(fā)展中國家來說,如果國家無能力而僅有西方的有限政府標(biāo)準(zhǔn),簡直就是災(zāi)難。在印度,聯(lián)邦政府經(jīng)過幾十年的努力,貧困人口依然在4億以上,比非洲人口總和還要多;印度德里、孟買和墨西哥的墨西哥城的貧民窟蔚為壯觀,舉世聞名,但每年的改造速度只是幾百間,如此下去需要一千年。關(guān)鍵原因在于,權(quán)力有邊界而又受到約束的有限政府沒有行動能力。
我認(rèn)為,中國“改革60條”的總體目標(biāo)不但是要建設(shè)一個權(quán)力有邊界和權(quán)力受約束的政府,而且是一個有國家能力的政府,即“有能力的有限政府”。“有能力的有限政府”是一個看得見的可以衡量的目標(biāo)。
建設(shè)一個“有能力的有限政府”
首先,所謂“國家能力”就是權(quán)力中樞超越社會利益集團(tuán)和部門政治的約束而將自己意志變?yōu)楝F(xiàn)實的能力。國家能力的實現(xiàn)首先要有一個強(qiáng)有力的決策機(jī)關(guān),其次是政府在市場經(jīng)濟(jì)中的合理作用。相比較過去十年只有改革愿望而無改革頂層設(shè)計機(jī)關(guān)而導(dǎo)致的種種改革的流產(chǎn),比如紅十字會社會化改革、新舊非公36條,“改革60條”中決定成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,這是一個比上個世紀(jì)80年代的國家體制改革委員會更沒有部門利益色彩的超級改革機(jī)構(gòu)。另外,非常重要的一點(diǎn)是,在強(qiáng)調(diào)市場的決定性作用的同時,沒有忘記政府這只看得見的手,因為市場失靈屢見不鮮。有了專司改革的超級機(jī)構(gòu)和對政府作用的定位,國家改革意愿、頂層設(shè)計變?yōu)楝F(xiàn)實的能力,非常值得期待。
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