其次，權(quán)力有邊界。與前幾次以機構(gòu)調(diào)整為主的改革相比，本輪改革的最大亮點是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，由此將形成權(quán)力有邊界、權(quán)力受約束的有限政府。中國過去改革的偉大成就不容置疑，但改革的一個非預期結(jié)果便是：因沒有相應的政府職能改革而使得政府占有資源越來越多、以及由此而形成的社會結(jié)構(gòu)的利益集團化。“改革60條”中的經(jīng)濟改革圍繞市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用，比如上海自貿(mào)區(qū)的負面清單制度、統(tǒng)一市場監(jiān)管、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、打破行政主導和部門分割而建設市場主導的科研經(jīng)費分配體制、投資體制中減少政府審批，放寬投資準入，社會組織成立由審批制改為登記制，等等，所有這些都是事實上壓縮了政府權(quán)力邊界、尤其是清理并減少地方政府對經(jīng)濟活動的干預?？梢韵胍?，壓縮政府權(quán)力邊界就等于激發(fā)了市場主體的活力。

再次，權(quán)力受約束。過去十年地方一把手成為腐敗重災區(qū)，這是因為他既管人事資源又管經(jīng)濟資源，權(quán)力空前增大而又不受約束，為此“改革60條”一方面決定加強地方人大的財政監(jiān)督權(quán)和人事決定權(quán)，同時改革司法體制和紀檢體制，實行省以下法院的垂直管理，上級紀檢部門提名下級紀檢負責人，這些無疑是從縱橫兩方面加大對地方一把手的約束。過去若干年內(nèi)很多事業(yè)單位問題重重，比如大學自主招生中的腐敗，教育行政化難辭其咎；再則把大學區(qū)分為副部級的“985學校”和正局級的“211學校”，本身就是人為制造不平等的傷害千千萬萬大學生利益的教育行政化的產(chǎn)物，為此“改革60條”決定事業(yè)單位去行政化。再比如，建立公開透明的預算制度意味著，每一分錢到哪里、怎么花，都有了明確的規(guī)定，而不再是一筆糊涂賬，因而不再需要各省駐京辦“跑部錢進”，結(jié)果既約束了財政主管部門的權(quán)力又保護了掌握財政分配權(quán)的干部。

這樣，“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”這一改革總目標，事實上是可以量化的、看得見摸得著的一個又一個具體制度安排的總和——“有能力的有限政府”。

黨政關系的新走向

而2014年，是中國黨政關系的新起點，其標志是相繼成立的中央全面深化改革領導小組和中央國家安全委員會。

黨的十八屆三中全會決定成立一個超級改革領導機構(gòu)即中央全面深化改革領導小組，組長是總書記，副組長是總理和另外兩位政治局常委。如《決定》所言，小組的任務是設計、協(xié)調(diào)、推動和監(jiān)督改革的實行。

全社會對于這樣的超級機構(gòu)都給予高度評價，這是改革決心的彰顯。因為是全面改革，涉及政治體制乃至軍事體制，確實需要這樣一個設立在黨中央的超級機構(gòu)。同時，一個值得記錄下來的事實是，這也意味著黨政關系有了新變化，是一種權(quán)力轉(zhuǎn)移，即過去由國務院去執(zhí)行的事直接由黨中央去決策去執(zhí)行。我認為，目前不宜對這種新變化做出價值上的評判，因為在黨和國家同構(gòu)化的體制中，權(quán)力是在黨還是在政府，有時并不是十分清晰。對此，我們只能在時間進程中看效果。如果這種權(quán)力的轉(zhuǎn)移最終有利于分權(quán)和自治，比如取消事業(yè)單位的行政化，能夠推動社會組織更加自主，能夠推動協(xié)商民主體制的形成，能夠讓市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用而更好地壓縮政府的權(quán)力邊界，能夠管住地方政府，那么這種權(quán)力轉(zhuǎn)移最終是積極的，因此倒也不必依據(jù)過去的黨政分開改革思維而看待這次的權(quán)力轉(zhuǎn)移。過去的分權(quán)化改革是行政性而非市場化的，結(jié)果使得部門和地方政府占有了更多的資源，獲得了更多的權(quán)力。面對這種格局，只有更有權(quán)威的部門才能破解特殊利益集團。從這個角度看，更大的集權(quán)恰恰是為了合理的分權(quán)和制約權(quán)力。對此，我們樂觀其成。

如果說中央全面深化改革領導小組是一種黨政關系上的權(quán)力轉(zhuǎn)移，更大的權(quán)力轉(zhuǎn)移還體現(xiàn)在剛剛成立的中央國家安全委員會上。它首先是黨的機構(gòu)，而不是流行的一般意義的國家安全委員會，直接對政治局負責，主席是總書記，副主席分別是國務院總理和人大常委會委員長，由此可以被視為黨、政、人大的“三大班子”的“三合一”機構(gòu)。由此觀之，它的權(quán)力和地位遠遠高于只對總統(tǒng)負責的美國國家安全委員會。“三大班子”一體化的機構(gòu)，在新中國歷史上確屬罕見。至少在形式上，它是對處理黨、政府和人大三者關系的新嘗試。

那么，中央國家安全委員會統(tǒng)一了哪些原來屬于政府部門的職能呢？我們知道，在過去，軍事安全和對外政策也事實上歸屬于中共中央，其主管機構(gòu)分別是中央軍事委員會和中央外事領導小組，臺灣問題有中央對臺事務領導小組，意識形態(tài)安全（即政治安全）有專門的中央外宣辦管。也就是說，軍事安全、涉外事務和政治安全這幾塊，政府本來就不是主管部門，只不過由原來的各種中央領導小組領導統(tǒng)一到國家安全委員會那里。

有所變化的是，原來屬于國務院的很多權(quán)力，比如國家能源安全問題，國家發(fā)展規(guī)劃問題，過去雖然有中央財經(jīng)領導小組，但這個機構(gòu)畢竟只管經(jīng)濟上的大政方針，具體的國家能源、發(fā)展規(guī)劃以及環(huán)境保護等怎么個運行法，都是國務院去執(zhí)行，現(xiàn)在，按中央國家安全委員會組成人員的情況看，這些職能和運行狀況，這個超級機構(gòu)都有權(quán)去管。

中央全面深化改革領導小組、尤其是中央國家安全委員會的設置意味著，在黨管國家的體制中，不但黨政分開是不可能的，更要在黨政同構(gòu)的基礎上強化黨政合一，黨政合一的超級機構(gòu)不但要進行政治領導即做決定，還要具體執(zhí)行。具體運行中的黨政關系到底是什么樣式？我們還不得而知，但至少從目前的形式上看，是一種加強版的黨政合一關系，是一種比1958年毛澤東講的黨政關系更加強化的新型黨政關系，或者說新中國歷史上前所未有的加強版的黨政合一機構(gòu)，在某種意義上也是“議行合一”原則的再現(xiàn)。

這兩大機構(gòu)的設立無疑是一種制度創(chuàng)新，作為中國政治研究者，我們當然期盼這樣的制度創(chuàng)新能做到：第一，集權(quán)化的中央全面深化改革領導小組最終能破解特殊利益集團并分解被行政部門和地方政府過分壟斷的資源，最終有利于公正社會的形成；第二，“三合一”的中央國家安全委員會最終能讓黨政關系更順暢、更合理、更制度化，把原來歸口管理體制下的眾多領導小組的權(quán)力統(tǒng)一到這個超級機構(gòu)，新制度的績效到底如何，只能讓時間告訴未來。

（作者為中國人民大學政治學教授）