其次，權(quán)力有邊界。與前幾次以機(jī)構(gòu)調(diào)整為主的改革相比，本輪改革的最大亮點(diǎn)是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，由此將形成權(quán)力有邊界、權(quán)力受約束的有限政府。中國(guó)過(guò)去改革的偉大成就不容置疑，但改革的一個(gè)非預(yù)期結(jié)果便是：因沒(méi)有相應(yīng)的政府職能改革而使得政府占有資源越來(lái)越多、以及由此而形成的社會(huì)結(jié)構(gòu)的利益集團(tuán)化。“改革60條”中的經(jīng)濟(jì)改革圍繞市場(chǎng)在資源分配中發(fā)揮決定性作用，比如上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單制度、統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、打破行政主導(dǎo)和部門分割而建設(shè)市場(chǎng)主導(dǎo)的科研經(jīng)費(fèi)分配體制、投資體制中減少政府審批，放寬投資準(zhǔn)入，社會(huì)組織成立由審批制改為登記制，等等，所有這些都是事實(shí)上壓縮了政府權(quán)力邊界、尤其是清理并減少地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)?？梢韵胍?jiàn)，壓縮政府權(quán)力邊界就等于激發(fā)了市場(chǎng)主體的活力。

再次，權(quán)力受約束。過(guò)去十年地方一把手成為腐敗重災(zāi)區(qū)，這是因?yàn)樗裙苋耸沦Y源又管經(jīng)濟(jì)資源，權(quán)力空前增大而又不受約束，為此“改革60條”一方面決定加強(qiáng)地方人大的財(cái)政監(jiān)督權(quán)和人事決定權(quán)，同時(shí)改革司法體制和紀(jì)檢體制，實(shí)行省以下法院的垂直管理，上級(jí)紀(jì)檢部門提名下級(jí)紀(jì)檢負(fù)責(zé)人，這些無(wú)疑是從縱橫兩方面加大對(duì)地方一把手的約束。過(guò)去若干年內(nèi)很多事業(yè)單位問(wèn)題重重，比如大學(xué)自主招生中的腐敗，教育行政化難辭其咎；再則把大學(xué)區(qū)分為副部級(jí)的“985學(xué)校”和正局級(jí)的“211學(xué)校”，本身就是人為制造不平等的傷害千千萬(wàn)萬(wàn)大學(xué)生利益的教育行政化的產(chǎn)物，為此“改革60條”決定事業(yè)單位去行政化。再比如，建立公開(kāi)透明的預(yù)算制度意味著，每一分錢到哪里、怎么花，都有了明確的規(guī)定，而不再是一筆糊涂賬，因而不再需要各省駐京辦“跑部錢進(jìn)”，結(jié)果既約束了財(cái)政主管部門的權(quán)力又保護(hù)了掌握財(cái)政分配權(quán)的干部。

這樣，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”這一改革總目標(biāo)，事實(shí)上是可以量化的、看得見(jiàn)摸得著的一個(gè)又一個(gè)具體制度安排的總和——“有能力的有限政府”。

黨政關(guān)系的新走向

而2014年，是中國(guó)黨政關(guān)系的新起點(diǎn)，其標(biāo)志是相繼成立的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和中央國(guó)家安全委員會(huì)。

黨的十八屆三中全會(huì)決定成立一個(gè)超級(jí)改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)即中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)是總書記，副組長(zhǎng)是總理和另外兩位政治局常委。如《決定》所言，小組的任務(wù)是設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)、推動(dòng)和監(jiān)督改革的實(shí)行。

全社會(huì)對(duì)于這樣的超級(jí)機(jī)構(gòu)都給予高度評(píng)價(jià)，這是改革決心的彰顯。因?yàn)槭侨娓母?，涉及政治體制乃至軍事體制，確實(shí)需要這樣一個(gè)設(shè)立在黨中央的超級(jí)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，一個(gè)值得記錄下來(lái)的事實(shí)是，這也意味著黨政關(guān)系有了新變化，是一種權(quán)力轉(zhuǎn)移，即過(guò)去由國(guó)務(wù)院去執(zhí)行的事直接由黨中央去決策去執(zhí)行。我認(rèn)為，目前不宜對(duì)這種新變化做出價(jià)值上的評(píng)判，因?yàn)樵邳h和國(guó)家同構(gòu)化的體制中，權(quán)力是在黨還是在政府，有時(shí)并不是十分清晰。對(duì)此，我們只能在時(shí)間進(jìn)程中看效果。如果這種權(quán)力的轉(zhuǎn)移最終有利于分權(quán)和自治，比如取消事業(yè)單位的行政化，能夠推動(dòng)社會(huì)組織更加自主，能夠推動(dòng)協(xié)商民主體制的形成，能夠讓市場(chǎng)在資源分配中發(fā)揮決定性作用而更好地壓縮政府的權(quán)力邊界，能夠管住地方政府，那么這種權(quán)力轉(zhuǎn)移最終是積極的，因此倒也不必依據(jù)過(guò)去的黨政分開(kāi)改革思維而看待這次的權(quán)力轉(zhuǎn)移。過(guò)去的分權(quán)化改革是行政性而非市場(chǎng)化的，結(jié)果使得部門和地方政府占有了更多的資源，獲得了更多的權(quán)力。面對(duì)這種格局，只有更有權(quán)威的部門才能破解特殊利益集團(tuán)。從這個(gè)角度看，更大的集權(quán)恰恰是為了合理的分權(quán)和制約權(quán)力。對(duì)此，我們樂(lè)觀其成。

如果說(shuō)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組是一種黨政關(guān)系上的權(quán)力轉(zhuǎn)移，更大的權(quán)力轉(zhuǎn)移還體現(xiàn)在剛剛成立的中央國(guó)家安全委員會(huì)上。它首先是黨的機(jī)構(gòu)，而不是流行的一般意義的國(guó)家安全委員會(huì)，直接對(duì)政治局負(fù)責(zé)，主席是總書記，副主席分別是國(guó)務(wù)院總理和人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，由此可以被視為黨、政、人大的“三大班子”的“三合一”機(jī)構(gòu)。由此觀之，它的權(quán)力和地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于只對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)。“三大班子”一體化的機(jī)構(gòu)，在新中國(guó)歷史上確屬罕見(jiàn)。至少在形式上，它是對(duì)處理黨、政府和人大三者關(guān)系的新嘗試。

那么，中央國(guó)家安全委員會(huì)統(tǒng)一了哪些原來(lái)屬于政府部門的職能呢？我們知道，在過(guò)去，軍事安全和對(duì)外政策也事實(shí)上歸屬于中共中央，其主管機(jī)構(gòu)分別是中央軍事委員會(huì)和中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組，臺(tái)灣問(wèn)題有中央對(duì)臺(tái)事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，意識(shí)形態(tài)安全（即政治安全）有專門的中央外宣辦管。也就是說(shuō)，軍事安全、涉外事務(wù)和政治安全這幾塊，政府本來(lái)就不是主管部門，只不過(guò)由原來(lái)的各種中央領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一到國(guó)家安全委員會(huì)那里。

有所變化的是，原來(lái)屬于國(guó)務(wù)院的很多權(quán)力，比如國(guó)家能源安全問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃問(wèn)題，過(guò)去雖然有中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，但這個(gè)機(jī)構(gòu)畢竟只管經(jīng)濟(jì)上的大政方針，具體的國(guó)家能源、發(fā)展規(guī)劃以及環(huán)境保護(hù)等怎么個(gè)運(yùn)行法，都是國(guó)務(wù)院去執(zhí)行，現(xiàn)在，按中央國(guó)家安全委員會(huì)組成人員的情況看，這些職能和運(yùn)行狀況，這個(gè)超級(jí)機(jī)構(gòu)都有權(quán)去管。

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、尤其是中央國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)置意味著，在黨管國(guó)家的體制中，不但黨政分開(kāi)是不可能的，更要在黨政同構(gòu)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化黨政合一，黨政合一的超級(jí)機(jī)構(gòu)不但要進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)即做決定，還要具體執(zhí)行。具體運(yùn)行中的黨政關(guān)系到底是什么樣式？我們還不得而知，但至少?gòu)哪壳暗男问缴峡?，是一種加強(qiáng)版的黨政合一關(guān)系，是一種比1958年毛澤東講的黨政關(guān)系更加強(qiáng)化的新型黨政關(guān)系，或者說(shuō)新中國(guó)歷史上前所未有的加強(qiáng)版的黨政合一機(jī)構(gòu)，在某種意義上也是“議行合一”原則的再現(xiàn)。

這兩大機(jī)構(gòu)的設(shè)立無(wú)疑是一種制度創(chuàng)新，作為中國(guó)政治研究者，我們當(dāng)然期盼這樣的制度創(chuàng)新能做到：第一，集權(quán)化的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組最終能破解特殊利益集團(tuán)并分解被行政部門和地方政府過(guò)分壟斷的資源，最終有利于公正社會(huì)的形成；第二，“三合一”的中央國(guó)家安全委員會(huì)最終能讓黨政關(guān)系更順暢、更合理、更制度化，把原來(lái)歸口管理體制下的眾多領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)力統(tǒng)一到這個(gè)超級(jí)機(jī)構(gòu)，新制度的績(jī)效到底如何，只能讓時(shí)間告訴未來(lái)。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)教授）