四、21 世紀(jì)初的理論推進(jìn)

俞可平及其同事在20 世紀(jì)90 年代末首次發(fā)表了關(guān)于治理的著作，但這些作品的內(nèi)容與之前學(xué)者的關(guān)系甚少。90 年代初他將工作集中在譯介新馬克思主義、社群主義等西方新興的左翼政治思想上，同時(shí)謹(jǐn)慎地將有關(guān)治理研究的課題整合到自己的研究中。這項(xiàng)研究的目標(biāo)不僅要總攬治理理論及其批評者的大量文獻(xiàn)，還包括指出其可能貢獻(xiàn)于國內(nèi)政治的思想素材與方法。自90 年代中后期以來，他和同事們不僅付出了很大的努力來翻譯、編纂和評估國際學(xué)術(shù)界關(guān)于治理理論的研究文獻(xiàn)，而且積極謀求在轉(zhuǎn)型中國的語境下重新闡釋其理論內(nèi)涵。

俞可平工作的第一個要點(diǎn)是對治理概念加以改良。他通過回顧斯托克( Gerry Stoker) 、羅茲( Ｒ． A．W．Ｒhodes) 、庫伊曼( Jon Kooiman) 和羅西瑙( J． N．Ｒosenau) 等學(xué)者對治理的定義開始這項(xiàng)工作。在梳理了這些界定清晰的學(xué)術(shù)概念后，他將興趣更多地放在對這些概念的實(shí)踐闡釋上，即以全球治理委員會發(fā)布的一份極具爭議性的報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》( Our Global Neighborhood) 為范本，提出“治理”可以被界定為“在一個既定的范圍運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益”。隨后進(jìn)一步建議將“善治”理解為“使公共利益最大化的社會管理過程”，其本質(zhì)是“政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”。他清楚地意識到，“治理”作為一個政治概念的最大優(yōu)勢是，它能夠以一種溫和的方式表述敏感的政治議題，因此著手在善治的名義下重塑民主政治改革的議題。

首先，他認(rèn)為治理理論的基石是“公民社會”。他延續(xù)了這個術(shù)語從90 年代初以來逐漸積累的規(guī)范性導(dǎo)向，同時(shí)以社會組織結(jié)構(gòu)的方式來加以重述。為此，他將“公民社會”定義成“國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和”，包括“非政府組織( NGO) 、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來的運(yùn)動等”。 具體而言，中國公民社會包括了三個主要特征：第一，與鄧正來與景躍進(jìn)類似，認(rèn)為政治上的獨(dú)立對于公民社會組織( CSOs) 非常必要。第二，公民社會組織是非盈利性的，可以與私營企業(yè)區(qū)別開來，因此可從組織類型的角度來辨識其與政府或市場不同的特質(zhì)。換言之，公民社會可以成為政府與企業(yè)之外的“第三部門”。此外，他還依循薩拉蒙和其他研究者的路徑，提出組織中獨(dú)特的組織原則是與公民自由選擇的權(quán)利相關(guān)聯(lián)的。因此建議這些組織應(yīng)依據(jù)志愿原則而不是契約或自治而組織起來，因?yàn)楹髢煞N關(guān)系混淆了公民社會與市場和政府的制度差異。通過利用公民社會的改良定義與它的概念元素，他不僅找到了一個有效的認(rèn)知工具，以澄清公民社會在中觀維度的制度特質(zhì)，更借此發(fā)掘出中國公民社會討論中所延續(xù)下來的自由主義政治結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的組織基礎(chǔ)。

接下來，俞可平集中探討了這種基于公民組織的社會在轉(zhuǎn)型中國的起源。與早期的中國公民社會倡導(dǎo)者的看法相似，他認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)的興起是公民社會發(fā)展的主要原因。第一，自改革初期以來，中國逐漸拋棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并實(shí)現(xiàn)了朝向社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性變革。隨后國民經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了從公有制壟斷向多種所有制形式( 包括國有、集體和個人的獨(dú)資、合資和外資形式) 的巨大轉(zhuǎn)變。這一新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境要求各種類型的企業(yè)面對同樣的競爭風(fēng)險(xiǎn)，并且根據(jù)市場機(jī)制來追逐利潤。在此背景下，大量的利益集團(tuán)和企業(yè)家協(xié)會彼此合作的機(jī)制迅速成長起來，以便實(shí)現(xiàn)它們共同的利益。第二，隨著經(jīng)濟(jì)增長而產(chǎn)生的大量財(cái)富為企業(yè)帶來了更多可支配利潤，同時(shí)也增加了普通民眾的收入。這些資金成為新興公民組織進(jìn)行融資的主要來源。第三，不斷增長的生產(chǎn)力減少了人的工作時(shí)間，越來越多的公民可以在各種協(xié)會和活動中( 例如運(yùn)動、文藝、旅游) 享受他們的業(yè)余生活。在俞可平看來，新興的中國公民社會深深受惠于市場經(jīng)濟(jì)的引進(jìn)，因?yàn)楹笳咚鶐淼漠a(chǎn)權(quán)多樣化和生活水平的提高，為公民組織的發(fā)展創(chuàng)造了適宜的環(huán)境。這里，市場雖然不再被認(rèn)為是基于契約的公民社會的原型，但其在推動公民社會發(fā)展中的重要角色得到了肯定。

在完成了對治理與公民社會概念的闡釋后，他進(jìn)入到理論建構(gòu)的最后一個階段：將公民社會的概念與治理乃至民主對接起來。他認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中存在的公民組織具有不同的功能，而其中最重要的一項(xiàng)是不同利益群體之間的中介性角色。當(dāng)發(fā)揮這一功能時(shí)，公民組織就可以促進(jìn)政府與公民間的合作。除此之外，公民組織還能夠?qū)Ω蠓秶墓矝Q策和政府改革產(chǎn)生日益重要的影響。這種影響力在專業(yè)或?qū)W術(shù)性組織作為智囊參與到政府決策過程時(shí)表現(xiàn)得格外明顯。① 這就使得政策制定的過程變得更加民主，決策的結(jié)果也對利益相關(guān)人更加負(fù)責(zé)。因此，善治觀念內(nèi)化在諸如企業(yè)家和知識分子這些社會群體的規(guī)范性角色之中，從而得以具體實(shí)現(xiàn)于公民組織的實(shí)踐中。同時(shí)，從之前的公民社會理論中繼承下來的民主議題，也在善治的框架中找到了溫和的表達(dá)形式。他指出，這一具有爭議性的政治概念在善治的新背景下只不過是一種合作。“民主化是我們這個時(shí)代的政治特征，也是人類社會不可阻擋的歷史潮流。民主化的基本意義之一是政治權(quán)力日益從政治國家返還公民社會。政府權(quán)力的限制和國家職能的縮小，并不意味著社會公共權(quán)威的消失，只是這種公共權(quán)威日益建立在政府與公民相互合作的基之上。”

透過此前提到的新的學(xué)科導(dǎo)向，我們可以更好地理解俞可平在公民社會理論方面做出的貢獻(xiàn)。一方面，新舊版本都拋棄了早期以國家為中心的視角，進(jìn)而捍衛(wèi)市場經(jīng)濟(jì)在公民社會成長中的積極作用，而在后者中，新興的商業(yè)階層和知識分子成為主導(dǎo)力量。另一方面，盡管兩種理論都看到了這些階層在國家政策中不斷提高的參與程度，但它們在評估這些力量在政治生活中的投入時(shí)卻稍有不同。對鄧正來和景躍

進(jìn)來說，政治參與只有在這些群體達(dá)到相當(dāng)程度的自主和獨(dú)立之后才能夠?qū)崿F(xiàn)。③ 而十年之后，俞可平發(fā)現(xiàn)他們的參與已經(jīng)以集體形式( 例如公民組織) 出現(xiàn)了，而且相比于抽象的權(quán)利，他們更加偏好實(shí)際的參與效果。由此，他才得以從善治的視角出發(fā)，論證這些社會群體的美德可以在其介入政策制定的政治行動中加以把握。這樣，政府與強(qiáng)有力的公民之間的合作，在他的研究中才成為期待中的積極主題。由此可見，二者在規(guī)范性主張上的差異，真正反映出新興階層不斷增長的組織能力，以及他們與政府之間不斷強(qiáng)化的聯(lián)盟關(guān)系: 善治的前景如今越來越取決于政治界、經(jīng)濟(jì)界和知識界精英的互相合作了。就這樣，曾經(jīng)由早前學(xué)者們設(shè)想出的中國公民社會的新現(xiàn)實(shí)，在俞可平對治理理論的提煉中得到了鞏固。如今，在其對公民社會、治理和民主關(guān)系創(chuàng)造性的闡釋中，他使得這一圖景無論在理論還是實(shí)證層面都比上述其他人的工作更具吸引力。

自中國政治學(xué)學(xué)科重建以來，幾代學(xué)人通過不斷的嘗試，去開掘政治與行政體制改革新的突破口。其中從事治理理論研究的學(xué)者也不例外。他們不惜采用一種實(shí)用主義的立場與方法，選擇性地闡釋國外治理思想，試圖提出適合中國語境的變革之路。在這些學(xué)者中，俞可平的理論第一次將具有說服力的規(guī)范性主張與可行的研究主題有機(jī)聯(lián)系起來，使政治學(xué)在不犧牲自由主義基本信念的同時(shí)仍可以繼續(xù)相關(guān)課題的探討。治理理論在接下來十年的發(fā)展階段，正是以大量涌現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)性研究為標(biāo)志的。研究者們不但接受了治理語義中的普世特征和潛在的管理主義傾向，而且經(jīng)過與新公共管理在技術(shù)層面的結(jié)合，從而為政府轉(zhuǎn)型提供了一攬子有針對性的政策建議。