諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨指出：“中國的城市化與美國的高科技發(fā)展將是影響21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的兩件大事。”尤其是伴隨著大城市的區(qū)域與人口擴(kuò)張，超大城市蓬勃發(fā)展，成為我國城市發(fā)展的新類型。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，增設(shè)了超大城市類型，把城市類型調(diào)整為五類（按照常住人口規(guī)模，劃分為超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市五種類型）。其中，超大城市主要指城區(qū)常住人口1000萬以上的城市。在這個(gè)意義上，我國超大城市與理論上的巨型城市（Maga-city）、國際大都市（Metropolis）定義近似，是城市體系中的最高級(jí)類型。從規(guī)模與層次看，超大城市不同于一般的城市治理，具有自身的內(nèi)在特點(diǎn)與規(guī)律。從系統(tǒng)論的視角看，超大城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng) ，超大城市治理也是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)。在超大城市巨系統(tǒng)之中，人口、資本、技術(shù)、設(shè)施等高度集聚，人流、資金流、物資流、信息流高度交匯，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)高度集成，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公眾等多元利益相關(guān)方高度關(guān)聯(lián)。實(shí)現(xiàn)超大城市復(fù)雜巨系統(tǒng)的有效運(yùn)行，必須構(gòu)建有效的超大城市治理體系。

整體性治理理論的豐富內(nèi)涵

20世紀(jì)以來，公共管理理論經(jīng)歷了數(shù)次理論范式轉(zhuǎn)變，先后呈現(xiàn)出四種基本理論范式。20世紀(jì)60年代之前，傳統(tǒng)公共行政是主導(dǎo)理論范式，之后則是新公共行政理論范式。20世紀(jì)80年代，新公共管理理論勃然興起，在全球范圍內(nèi)掀起了以民營化為主要特征的改革浪潮。21世紀(jì)以后，理論界開始對新公共管理進(jìn)行批判與反思，整體性治理理論逐步興起，成為公共管理理論研究與改革實(shí)踐的前沿主題。整體性治理（Holistic Governance），是21世紀(jì)初以英國佩里·?？怂沟葘W(xué)者為代表，針對新公共管理理論在治理實(shí)踐中產(chǎn)生碎片化、分散化等困境，在分析英國等國家政府改革實(shí)踐基礎(chǔ)上，提出的新管理理論和管理理念。

以問題為導(dǎo)向，是整體性治理理論的出發(fā)點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)。整體性治理不是公共事務(wù)治理的萬能方案，具有特定的范圍和對象，主要指棘手問題或復(fù)雜性公共事務(wù)問題。棘手問題是跨越了多個(gè)部門或多個(gè)主體邊界、單一部門或單一主體難以解決的問題 。棘手問題具有的特質(zhì)是：問題多且相互連接，無法由單一層級(jí)政府解決，涉及多種層級(jí)與類型的組織，這些問題無法輕易劃分，問題的解決需要多方參與和長期協(xié)調(diào) 。與傳統(tǒng)官僚制理論、新公共管理理論比較，整體性治理的最大區(qū)別是以解決人民的問題、滿足人民的需要為核心。前兩種理論范式主要是以解決政府問題為核心 。

整合是整體性治理的關(guān)鍵詞。在內(nèi)容上，整體性治理包括三個(gè)層次的整合：層級(jí)整合、功能整合、公私跨界整合?？v向?qū)蛹?jí)整合是指圍繞治理問題，以公眾需求為導(dǎo)向，進(jìn)行不同層級(jí)的整合。橫向功能整合是在政府組織內(nèi)部，橫向地進(jìn)行多部門的整合。公私跨界整合是圍繞問題，公共部門與私人部門之間進(jìn)行跨界整合。實(shí)現(xiàn)三個(gè)層次的整合，主要有三種方式：組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)性改革與整合、服務(wù)整合、信息系統(tǒng)與技術(shù)整合。