發(fā)揮整體性治理的重要作用

作為首都，北京超大城市治理在國家治理體系中具有特殊重要的地位。2018年3月，為推進首都城市社會治理現(xiàn)代化，北京出臺了《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新 實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，把“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”確定為首都城市治理創(chuàng)新與改革的一號課題。

從整體性治理的視角看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”體現(xiàn)了整體性治理的整合特征，釋放了城市治理的整合效應(yīng)和效能，提高了城市治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。從定義看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”是城市社會治理中街鄉(xiāng)和職能部門之間建立的發(fā)現(xiàn)和解決復雜公共事務(wù)問題的工作機制，即復雜問題“發(fā)現(xiàn)在屬地、解決在部門”的治理機制。首先，由發(fā)現(xiàn)問題的街鄉(xiāng)發(fā)出“吹哨”治理信號。街鄉(xiāng)處于城市治理的基層，具有發(fā)現(xiàn)公共問題的優(yōu)勢。但由于職責和權(quán)限限制，屬地街鄉(xiāng)缺少解決許多屬地化公共事務(wù)問題的權(quán)限（主要是執(zhí)法權(quán)）和能力。其次，職能部門報到，處理和解決公共治理問題。在我國部門執(zhí)法體制的架構(gòu)下，政府職能部門是行業(yè)問題執(zhí)法和治理的主要力量，具有行使執(zhí)法權(quán)的優(yōu)勢。但職能部門往往處于基層之上，難以及時發(fā)現(xiàn)公共治理問題。即使某個部門發(fā)現(xiàn)問題，由于公共事務(wù)呈現(xiàn)的跨界性和跨地域性，單個職能部門難以從根本上解決問題。通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，政府職能部門可以實現(xiàn)與街鄉(xiāng)及其他有關(guān)部門的聯(lián)動，提高整體性治理能力。

從實踐來看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”蘊含著超大城市整體性治理的思想與理念，體現(xiàn)著許多整體性治理機制與效應(yīng)。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”中的層級性整合機制與效應(yīng)。北京要求各街鄉(xiāng)建立實體化綜合執(zhí)法中心，公安、消防、城管、工商、交通、食品藥品監(jiān)管等部門執(zhí)法力量到基層辦公，推動執(zhí)法力量下沉。例如朝陽區(qū)的“兩級統(tǒng)籌，常駐固化，進駐響應(yīng)”的實體化綜合執(zhí)法平臺建設(shè)模式。這既改變了基層社會治理倒三角的人員配置結(jié)構(gòu)，又實現(xiàn)了執(zhí)法力量在職能部門與屬地的有效整合；既整合了市級垂直管理部門的執(zhí)法力量，也整合了雙重管理部門和區(qū)級管理部門的執(zhí)法力量，實現(xiàn)了基層社會治理的層級性條條整合。具有執(zhí)法權(quán)的職能部門執(zhí)法人員下沉到基層，為街鄉(xiāng)推進社會治理提供了執(zhí)法資源，從結(jié)構(gòu)上提高了條塊聯(lián)動的效率。同時，積極探索向街鄉(xiāng)賦權(quán)，這是平谷區(qū)的一大創(chuàng)舉。向街鄉(xiāng)下放監(jiān)督考核權(quán)，實現(xiàn)了社會治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的條塊層級整合?？己藱?quán)是實現(xiàn)基層條塊整合的關(guān)鍵。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”中的功能性整合機制與效應(yīng)。建立跨部門協(xié)同與條塊聯(lián)動機制，實現(xiàn)了復雜公共事務(wù)難題的有效整治。在具體實踐中，屬地吹哨后，相關(guān)多個部門報到，并明確牽頭部門或主責部門、配合部門，實現(xiàn)了多部門的整合與協(xié)同。朝陽區(qū)率先總結(jié)出“七步工作法”，將“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”流程劃分為哨源形成、街鄉(xiāng)分析研判、街鄉(xiāng)吹哨、區(qū)級平臺受理（聯(lián)審、立項、派發(fā)）、部門報到、評價監(jiān)督和結(jié)果反饋等步驟，實現(xiàn)了條、塊功能性整合與過程性整合的統(tǒng)一。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，改變了城市社會治理中多個部門各自為戰(zhàn)、分散治理的碎片化治理格局，形成了具有整體性治理特征的實踐案例。北京推進街道大部制改革，實現(xiàn)了街道內(nèi)部橫向的功能性整合。依據(jù)街道職責任務(wù)，按照扁平化管理工作要求，綜合設(shè)置街道黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)，加強直接面向群眾的服務(wù)與管理機構(gòu)建設(shè)，完善具有綜合化、整體性的治理結(jié)構(gòu)。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”中的主體性整合機制與效應(yīng)。依托黨政群共商共治機制，大力推進社會參與，實現(xiàn)了多元主體性整合。推進社會參與是朝陽區(qū)的創(chuàng)新。朝陽區(qū)推動全區(qū)446個社區(qū)居民議事廳向樓院、小區(qū)延伸，強化社會參與，探索全覆蓋的共商共治機制，實現(xiàn)了主體性資源整合，推動了公民需求導向的整體性治理。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”中的信息整合機制與效應(yīng)。強化信息平臺建設(shè)，實現(xiàn)了治理信息的整合。北京加快推進城市管理網(wǎng)、社會服務(wù)管理網(wǎng)、社會治安網(wǎng)、城管綜合執(zhí)法網(wǎng)等多網(wǎng)融合發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村三級在信息系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面的深度融合、一體化運行。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”中的區(qū)域性整合機制與效應(yīng)。發(fā)揮區(qū)域化黨建優(yōu)勢，實現(xiàn)了黨建資源的區(qū)域化整合。黨建是中國城市社會治理的特有優(yōu)勢。與國際大都市、國內(nèi)其他大城市相比，作為首都，北京城市治理具有自身鮮明的特點和優(yōu)勢。其中，黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，是首都推進城市治理體系與能力現(xiàn)代化的最大特點和優(yōu)勢。北京城市治理涉及許多利益相關(guān)者，如果僅僅依靠行政式治理方式，難以整合調(diào)動治理資源，會留下許多社會治理盲點、盲區(qū)。建立黨員雙報到機制，實施“支部吹哨、黨員報到”，不但促進了報到黨組織、黨員融入基層社會治理，還發(fā)揮了各類黨組織、黨員在城市治理中的支持和參與作用。建立“街巷長”和“小巷管家”機制，實現(xiàn)了區(qū)域人力資源的整合。作為背街小巷治理的共治方式，“小巷管家”機制調(diào)動了轄區(qū)居民的參與，增強了城市社會治理的資源與力量，實現(xiàn)了城市社會治理區(qū)域地理性整合、主體性整合。

綜上所述，從整體性治理的理論視角看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”是發(fā)揮超大城市社會治理的獨特優(yōu)勢，克服超大城市社會治理割裂化、碎片化現(xiàn)象，解決超大城市社會治理中的復雜難題，推進超大城市社會治理整體化、系統(tǒng)化、協(xié)同化的積極探索與創(chuàng)新實踐。

（作者：賴先進，中央黨校政法教研部副教授）