發(fā)揮整體性治理的重要作用

作為首都，北京超大城市治理在國(guó)家治理體系中具有特殊重要的地位。2018年3月，為推進(jìn)首都城市社會(huì)治理現(xiàn)代化，北京出臺(tái)了《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新 實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的實(shí)施方案》，把“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”確定為首都城市治理創(chuàng)新與改革的一號(hào)課題。

從整體性治理的視角看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”體現(xiàn)了整體性治理的整合特征，釋放了城市治理的整合效應(yīng)和效能，提高了城市治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。從定義看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”是城市社會(huì)治理中街鄉(xiāng)和職能部門之間建立的發(fā)現(xiàn)和解決復(fù)雜公共事務(wù)問(wèn)題的工作機(jī)制，即復(fù)雜問(wèn)題“發(fā)現(xiàn)在屬地、解決在部門”的治理機(jī)制。首先，由發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的街鄉(xiāng)發(fā)出“吹哨”治理信號(hào)。街鄉(xiāng)處于城市治理的基層，具有發(fā)現(xiàn)公共問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)。但由于職責(zé)和權(quán)限限制，屬地街鄉(xiāng)缺少解決許多屬地化公共事務(wù)問(wèn)題的權(quán)限（主要是執(zhí)法權(quán)）和能力。其次，職能部門報(bào)到，處理和解決公共治理問(wèn)題。在我國(guó)部門執(zhí)法體制的架構(gòu)下，政府職能部門是行業(yè)問(wèn)題執(zhí)法和治理的主要力量，具有行使執(zhí)法權(quán)的優(yōu)勢(shì)。但職能部門往往處于基層之上，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共治理問(wèn)題。即使某個(gè)部門發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，由于公共事務(wù)呈現(xiàn)的跨界性和跨地域性，單個(gè)職能部門難以從根本上解決問(wèn)題。通過(guò)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，政府職能部門可以實(shí)現(xiàn)與街鄉(xiāng)及其他有關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)，提高整體性治理能力。

從實(shí)踐來(lái)看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”蘊(yùn)含著超大城市整體性治理的思想與理念，體現(xiàn)著許多整體性治理機(jī)制與效應(yīng)。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”中的層級(jí)性整合機(jī)制與效應(yīng)。北京要求各街鄉(xiāng)建立實(shí)體化綜合執(zhí)法中心，公安、消防、城管、工商、交通、食品藥品監(jiān)管等部門執(zhí)法力量到基層辦公，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉。例如朝陽(yáng)區(qū)的“兩級(jí)統(tǒng)籌，常駐固化，進(jìn)駐響應(yīng)”的實(shí)體化綜合執(zhí)法平臺(tái)建設(shè)模式。這既改變了基層社會(huì)治理倒三角的人員配置結(jié)構(gòu)，又實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法力量在職能部門與屬地的有效整合；既整合了市級(jí)垂直管理部門的執(zhí)法力量，也整合了雙重管理部門和區(qū)級(jí)管理部門的執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理的層級(jí)性條條整合。具有執(zhí)法權(quán)的職能部門執(zhí)法人員下沉到基層，為街鄉(xiāng)推進(jìn)社會(huì)治理提供了執(zhí)法資源，從結(jié)構(gòu)上提高了條塊聯(lián)動(dòng)的效率。同時(shí)，積極探索向街鄉(xiāng)賦權(quán)，這是平谷區(qū)的一大創(chuàng)舉。向街鄉(xiāng)下放監(jiān)督考核權(quán)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的條塊層級(jí)整合?？己藱?quán)是實(shí)現(xiàn)基層條塊整合的關(guān)鍵。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”中的功能性整合機(jī)制與效應(yīng)。建立跨部門協(xié)同與條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了復(fù)雜公共事務(wù)難題的有效整治。在具體實(shí)踐中，屬地吹哨后，相關(guān)多個(gè)部門報(bào)到，并明確牽頭部門或主責(zé)部門、配合部門，實(shí)現(xiàn)了多部門的整合與協(xié)同。朝陽(yáng)區(qū)率先總結(jié)出“七步工作法”，將“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”流程劃分為哨源形成、街鄉(xiāng)分析研判、街鄉(xiāng)吹哨、區(qū)級(jí)平臺(tái)受理（聯(lián)審、立項(xiàng)、派發(fā)）、部門報(bào)到、評(píng)價(jià)監(jiān)督和結(jié)果反饋等步驟，實(shí)現(xiàn)了條、塊功能性整合與過(guò)程性整合的統(tǒng)一。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，改變了城市社會(huì)治理中多個(gè)部門各自為戰(zhàn)、分散治理的碎片化治理格局，形成了具有整體性治理特征的實(shí)踐案例。北京推進(jìn)街道大部制改革，實(shí)現(xiàn)了街道內(nèi)部橫向的功能性整合。依據(jù)街道職責(zé)任務(wù)，按照扁平化管理工作要求，綜合設(shè)置街道黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)直接面向群眾的服務(wù)與管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善具有綜合化、整體性的治理結(jié)構(gòu)。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”中的主體性整合機(jī)制與效應(yīng)。依托黨政群共商共治機(jī)制，大力推進(jìn)社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)了多元主體性整合。推進(jìn)社會(huì)參與是朝陽(yáng)區(qū)的創(chuàng)新。朝陽(yáng)區(qū)推動(dòng)全區(qū)446個(gè)社區(qū)居民議事廳向樓院、小區(qū)延伸，強(qiáng)化社會(huì)參與，探索全覆蓋的共商共治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了主體性資源整合，推動(dòng)了公民需求導(dǎo)向的整體性治理。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”中的信息整合機(jī)制與效應(yīng)。強(qiáng)化信息平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了治理信息的整合。北京加快推進(jìn)城市管理網(wǎng)、社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)、社會(huì)治安網(wǎng)、城管綜合執(zhí)法網(wǎng)等多網(wǎng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村三級(jí)在信息系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面的深度融合、一體化運(yùn)行。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”中的區(qū)域性整合機(jī)制與效應(yīng)。發(fā)揮區(qū)域化黨建優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了黨建資源的區(qū)域化整合。黨建是中國(guó)城市社會(huì)治理的特有優(yōu)勢(shì)。與國(guó)際大都市、國(guó)內(nèi)其他大城市相比，作為首都，北京城市治理具有自身鮮明的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。其中，黨的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，是首都推進(jìn)城市治理體系與能力現(xiàn)代化的最大特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。北京城市治理涉及許多利益相關(guān)者，如果僅僅依靠行政式治理方式，難以整合調(diào)動(dòng)治理資源，會(huì)留下許多社會(huì)治理盲點(diǎn)、盲區(qū)。建立黨員雙報(bào)到機(jī)制，實(shí)施“支部吹哨、黨員報(bào)到”，不但促進(jìn)了報(bào)到黨組織、黨員融入基層社會(huì)治理，還發(fā)揮了各類黨組織、黨員在城市治理中的支持和參與作用。建立“街巷長(zhǎng)”和“小巷管家”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域人力資源的整合。作為背街小巷治理的共治方式，“小巷管家”機(jī)制調(diào)動(dòng)了轄區(qū)居民的參與，增強(qiáng)了城市社會(huì)治理的資源與力量，實(shí)現(xiàn)了城市社會(huì)治理區(qū)域地理性整合、主體性整合。

綜上所述，從整體性治理的理論視角看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”是發(fā)揮超大城市社會(huì)治理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，克服超大城市社會(huì)治理割裂化、碎片化現(xiàn)象，解決超大城市社會(huì)治理中的復(fù)雜難題，推進(jìn)超大城市社會(huì)治理整體化、系統(tǒng)化、協(xié)同化的積極探索與創(chuàng)新實(shí)踐。

（作者：賴先進(jìn)，中央黨校政法教研部副教授）