黨的二十大報告提出要實施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧城市。黨的二十屆三中全會進一步強調(diào)，要“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)”。實施城市更新行動，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。對于首都北京而言，這不僅是落實新版城市總體規(guī)劃的必然要求，更是超大城市實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路。當前，北京已步入減量發(fā)展背景下的綜合更新階段，探索以城市更新推動功能疏解、品質(zhì)提升與民生改善的有效路徑，成為當前城市建設(shè)與發(fā)展的重要方向。近日，本刊記者圍繞這一主題，對北京市規(guī)劃和自然資源委員會黨組書記、主任張維進行了專訪。

突出政策引領(lǐng)，夯實高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)

記 者：城市更新是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。立足新時代首都城市戰(zhàn)略定位，您如何理解城市更新工作對推動北京高質(zhì)量發(fā)展的重要意義？

張 維：北京作為全國首個減量發(fā)展的超大城市，城鎮(zhèn)化率已達88%，進入存量提質(zhì)增效階段。北京的城市更新是千年古都的城市更新，是落實新時代首都城市戰(zhàn)略定位的城市更新，是減量背景下的城市更新，也是滿足人民群眾對美好生活需要的城市更新。這是首都發(fā)展由集聚資源求增長向疏解功能謀發(fā)展轉(zhuǎn)變的重要路徑，與“四個中心”功能建設(shè)相協(xié)調(diào)，與非首都功能疏解、首都超大城市治理、花園城市建設(shè)等相銜接，與“七有”要求“五性”需求和基層治理相呼應(yīng)，集中體現(xiàn)了人民城市內(nèi)涵和首都高質(zhì)量發(fā)展要求。

記 者：作為全國首個減量發(fā)展的超大城市，北京的城市更新摒棄大拆大建，轉(zhuǎn)向存量更新。為推動減量背景下的高質(zhì)量發(fā)展，北京出臺了哪些政策和規(guī)劃用于頂層設(shè)計？這些政策和規(guī)劃又如何彰顯前瞻性，以契合城市未來發(fā)展需求？

張 維：城市更新是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要以系統(tǒng)觀念和整體思維統(tǒng)籌推進，逐步構(gòu)建完善的政策“組合拳”。目前，我們已建立“1+N+X”城市更新政策體系：“1”是指《北京市城市更新條例》，持續(xù)落實法規(guī)要求深化內(nèi)涵，形成以專項規(guī)劃為引領(lǐng)、更新條例為法治保障的頂層設(shè)計；“N”是指城市更新各類支持政策，涵蓋首都功能核心區(qū)平房（院落）、老舊小區(qū)、老舊廠房和老舊樓宇等各類型更新改造實施辦法的研究工作；“X”是以小切口、微改革破解城市更新難點、堵點問題的配套政策，目前已出臺建設(shè)用地功能混合使用、工業(yè)用地先租后讓、五年過渡期實施細則等11項政策。

面向城市未來發(fā)展需求，《北京市城市更新專項規(guī)劃（北京市“十四五”時期城市更新規(guī)劃）》（以下簡稱《專項規(guī)劃》）以新總規(guī)為引領(lǐng)，從服務(wù)“四個中心”建設(shè)，推動“五子”聯(lián)動為導(dǎo)向的功能性更新和民生保障、環(huán)境改善為導(dǎo)向的社會性更新兩條主線出發(fā)，提出更新目標和策略，并依托“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)，分圈層差異化明確更新方向。

記 者：城市更新是落實“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標的重要舉措。北京城市更新的目標是什么？在更新過程中，如何依據(jù)不同區(qū)域功能定位制定政策規(guī)劃？

張 維：北京城市更新應(yīng)突出首都特色，包括六個方面：保障首都功能，服務(wù)“四個中心”建設(shè)；擴大內(nèi)需，激發(fā)城市經(jīng)濟活力；聚焦“七有”要求“五性”需求，改善民生福祉；加強生態(tài)保護，實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展；弘揚歷史文化，推進文化傳承復(fù)興；提升治理能力，促進社會共享發(fā)展。

圍繞這六個方面的目標，首都功能核心區(qū)立足政治中心服務(wù)保障，強調(diào)歷史文化保護與更新和諧共融；中心城區(qū)立足“減量雙控”，突出減量提質(zhì)更新；城市副中心立足“騰籠換鳥”，強調(diào)高水平落實控規(guī)；多點地區(qū)立足優(yōu)化城市功能，更新用地優(yōu)先用于承接中心城區(qū)疏解；生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)立足優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，更新用地適度承接與綠色生態(tài)發(fā)展相適應(yīng)的城市功能。

同時，我們在研究城市更新配套政策時，根據(jù)不同更新對象的特點，制定了針對平房院落、老舊小區(qū)、老舊廠房等各類更新對象的差異化支持政策。比如，2024年3月印發(fā)的《老舊廠房更新改造工作實施細則（試行）》，明確老舊廠房更新改造分為前期工作、手續(xù)辦理、后期監(jiān)管三個階段，推動老舊廠房轉(zhuǎn)型升級、功能優(yōu)化和提質(zhì)增效，為產(chǎn)業(yè)“騰籠換鳥”、打造城市活力空間提供實施路徑。

探索實踐路徑，打造超大城市更新樣本

記 者：北京在實施城市更新時，如何依托《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》與《專項規(guī)劃》，構(gòu)建“總規(guī)—分區(qū)規(guī)劃—街區(qū)控規(guī)”全鏈條實施機制？針對全市重點更新街區(qū)，怎樣推動“規(guī)劃圖”變?yōu)?ldquo;實景圖”？

張 維：為構(gòu)建全鏈條實施機制，《專項規(guī)劃》向上落實《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，向下銜接街區(qū)控規(guī)編制和城市更新行動計劃制定，聚焦更新重點區(qū)域，在全市劃定了178個重點更新街區(qū)，提出自下而上注重組織策劃，以街區(qū)為更新單元，探索“清單式”“菜單式”的存量街區(qū)詳細規(guī)劃工作模式，并初步形成了“規(guī)劃加策劃、策劃轉(zhuǎn)行動、行動推項目”的城市更新實施框架。

為推動“規(guī)劃圖”轉(zhuǎn)化為“實景圖”，我們努力改變以往局部項目零散實施難以形成整體規(guī)模效應(yīng)的局限，針對城市界面不連貫、功能不配套、發(fā)展?jié)摿κ芟?、更新動力不足等難點堵點，提出以規(guī)劃街區(qū)為基本單元統(tǒng)籌資源要素、謀劃生成項目、提升空間價值的思路。堅持問題導(dǎo)向，通過體檢評估找問題、定需求、提目標，統(tǒng)籌街區(qū)資源任務(wù)、解決實際問題。堅持需求導(dǎo)向，生成街區(qū)任務(wù)清單和項目清單，為政府公共投資、土地儲備供應(yīng)、城市更新行動等提供空間指引。堅持目標導(dǎo)向，把街區(qū)長遠發(fā)展大目標細化為每個項目的小目標，通過項目實施推動街區(qū)功能完善、布局優(yōu)化、品質(zhì)提升，實現(xiàn)地區(qū)空間價值重塑和城市綜合能級提升。

記 者：為高效推進城市更新工作，北京探索了哪些統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制？怎樣強化部門協(xié)同、市區(qū)聯(lián)動，以形成工作合力？

張 維：為推動城市更新工作走深走實，北京市明確了“市級主策、區(qū)級主責(zé)、市區(qū)聯(lián)動”工作原則。在市級層面，完善城市更新專項小組工作體系，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。我們積極發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，依托規(guī)劃政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺，建立政策研究制定臺賬，提供政策指引和專業(yè)保障。在區(qū)級層面，各區(qū)政府強化責(zé)任落實，制定更新計劃，建立任務(wù)臺賬，組織街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動落實。同時，強化多方參與，發(fā)揮責(zé)任規(guī)劃師、建筑師、估價師、園藝師等“多師”協(xié)同作用，建立“全周期陪伴式”服務(wù)模式。此外，還積極發(fā)揮城市更新聯(lián)盟的橋梁紐帶作用，從2022年起連續(xù)三年舉辦“北京城市更新最佳實踐”評選活動，累計推選出近百個典型案例，并積極舉辦北京城市更新論壇及項目推介會，探索社會資本參與的新模式、新路徑。

記 者：近年來，北京在居住、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、公共空間、區(qū)域綜合等城市更新領(lǐng)域開展了哪些探索？取得了哪些成果？

張 維：自黨的十九屆五中全會首次提出“實施城市更新行動”以來，北京堅持系統(tǒng)推進城市更新。我們以城市更新論壇為平臺，通過公眾投票、專家評選等環(huán)節(jié)，推出一批典型實踐案例，為超大城市更新提供“北京樣本”。居住類項目注重片區(qū)統(tǒng)籌，如平谷區(qū)濱河街道南小區(qū)等老舊小區(qū)項目，跨區(qū)域整合5個分散小區(qū)，將閑置資產(chǎn)改造為“嵌入式社區(qū)服務(wù)綜合體”，實現(xiàn)了公共服務(wù)設(shè)施共享。產(chǎn)業(yè)類項目強調(diào)功能兼容與運營前置，如朝外大街沿線更新項目，聚焦“Z世代”等客群需求，打造一站式消費體驗新場景。設(shè)施類改造注重功能升級與長效運營，如西城區(qū)“小而精”“小而美”特色學(xué)校建設(shè)項目，解決安全隱患和功能性問題，利用存量資源拓展教學(xué)空間。公共空間更新強調(diào)活力提升，如京張鐵路遺址公園融合鐵路文化和互動設(shè)施，打造全齡友好空間。區(qū)域綜合性更新重視政府統(tǒng)籌下的多方聯(lián)動，如模式口大街項目，由區(qū)政府統(tǒng)籌、國企實施、專業(yè)公司運營，以運營引導(dǎo)設(shè)計、以功能引導(dǎo)騰退，縮短了資產(chǎn)閑置時間，實現(xiàn)了精準更新。

應(yīng)對難題挑戰(zhàn)，保障城市更新持續(xù)推進

記 者：減量發(fā)展背景下，北京城市更新如何兼顧“瘦身”與“健體”？在實踐中涌現(xiàn)出哪些典型項目？

張 維：一直以來，北京城市更新力求通過拆違騰退、疏解非首都功能的“減法”，置換高質(zhì)量發(fā)展“增量”，破解空間超載難題，重塑城市功能品質(zhì)。如昌平區(qū)昌盛園社區(qū)老舊小區(qū)改造項目，采取“地毯式”摸排、“走親式”入戶、“車輪式”談判、“硬核式”拆除、“閃電式”修復(fù)的“五式”工作法，僅用62天就完成了500余處私搭亂建和1000米圍墻“零補償”拆除，騰出2萬余平方米公共空間，社區(qū)環(huán)境有效改善提升。北京站一體推進站區(qū)及周邊整治提升，累計拆除違建3964平方米，騰退非站區(qū)功能空間，擴容公共通行空間135平方米，顯著提升了站區(qū)安全秩序和換乘效能，重現(xiàn)首都“迎賓門”的風(fēng)貌。

記 者：北京作為千年古都，在城市更新進程中如何強化歷史文化保護傳承，實現(xiàn)城市發(fā)展與文化保護有機統(tǒng)一？

張 維：北京在城市更新中，始終將歷史文化保護傳承作為核心目標，探索歷史文脈傳承與現(xiàn)代功能提升融合的路徑。如大柵欄觀音寺片區(qū)，探索“共生街區(qū)”模式，打破院落權(quán)屬界線，整合空間資源，突破產(chǎn)權(quán)限制，與居民共建共享，提升資產(chǎn)利用率，解決老城更新難題。西城區(qū)泰安里文物活化利用項目，注重文物建筑騰退修繕與街區(qū)更新相融合，聯(lián)合專業(yè)機構(gòu)研究更新方向，分階段實施計劃，吸引文化企業(yè)入駐，打造特色歷史主題街區(qū)。2024年，北京中軸線申遺成功，我們在12年的申遺保護工作中探索形成了老城整體保護與復(fù)興的“北京經(jīng)驗”，呈現(xiàn)了一批標志性成果，擦亮首都歷史文化名城“金名片”，為世界古都保護與可持續(xù)發(fā)展提供中國案例。

為落實習(xí)近平總書記重要指示精神，加強文化和自然遺產(chǎn)保護傳承利用，北京歷史文化名城保護委員會還印發(fā)實施了《北京歷史文化遺產(chǎn)保護傳承體系規(guī)劃（2023年—2035年）》，明確提出系統(tǒng)保護傳承各類歷史文化遺產(chǎn)，延續(xù)歷史文脈，推動城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，助力全國文化中心建設(shè)。未來，我們將持續(xù)強化中軸線上歷史文化遺產(chǎn)的更新和活化利用，促進區(qū)域保護，帶動城市更新。

記 者：城市更新是重要民生工程，旨在提升市民生活品質(zhì)。請談?wù)劚本┑某鞘懈略谔嵘妳⑴c度和推動基層共治方面，有哪些制度創(chuàng)新？

張 維：北京在城市更新中秉持“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，構(gòu)建了政府引領(lǐng)、社會參與、責(zé)任規(guī)劃師支持、居民共建的可持續(xù)模式。2019年北京率先探索建立了責(zé)任規(guī)劃師制度，既推動了規(guī)劃落地實施，也成為強化城市更新公眾參與的重要支撐。責(zé)任規(guī)劃師廣泛參與責(zé)任片區(qū)各類城市更新工作，不僅提供專業(yè)服務(wù)，還搭建共商共建共治平臺。初步統(tǒng)計，已全程參與公共空間提升、老舊小區(qū)整治、背街小巷治理等城市更新項目超4000個，推動631處小微空間改造、儲備822處點位，參與項目中超30個榮獲“北京城市更新最佳實踐”，打造了西城區(qū)“天橋We空間公共場所營造”等多個品牌活動，深受群眾好評。目前，72家單位、302支團隊、1100余名人員組成的責(zé)任規(guī)劃師隊伍扎根基層，未來我們將繼續(xù)加強制度建設(shè)，推動規(guī)劃師發(fā)揮更大作用。

記 者：未來，北京在“建立可持續(xù)的城市更新模式”方面，還將從哪些方面發(fā)力？

張 維：為貫徹黨的二十屆三中全會提出的“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)”等要求，我們將在加強規(guī)劃引領(lǐng)、完善配套政策、推動項目落地上深化改革。一是探索片區(qū)綜合性城市更新路徑，注重區(qū)域整體價值提升，將片區(qū)統(tǒng)籌更新作為化解城市更新瓶頸的重要理念和方式，結(jié)合街區(qū)控規(guī)編制實施，謀劃片區(qū)綜合更新試點項目。二是完善城市更新配套政策，以代表性案例為重點加強統(tǒng)籌研究，形成小切口改革措施，強化政策落地可實施性，收集典型案例形成案例指引，針對實施過程中的難點、堵點優(yōu)化政策路徑。三是探索多渠道投資模式，針對不同類型更新項目創(chuàng)新差異化金融產(chǎn)品，通過設(shè)立城市更新基金、加強銀行信貸等吸引社會資本參與。四是完善全生命周期審批管理流程，從項目入庫、方案編制、打包立項、履約監(jiān)管等方面優(yōu)化審批流程，吸引企業(yè)參與。我們還將發(fā)揮市級統(tǒng)籌調(diào)度機制作用，研究建立區(qū)級城市更新實施情況綜合評價體系，不斷提升城市更新質(zhì)效。