割裂化、碎片化現(xiàn)象削弱城市治理效果

作為復(fù)雜的巨系統(tǒng)，超大城市治理體系內(nèi)部模塊之間是具有相互聯(lián)系、相互影響的整體，需要具備高度的耦合性和關(guān)聯(lián)性。這種耦合與關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)為系統(tǒng)嵌頓、條塊糾纏、層級(jí)互擾。但是，相對(duì)于理論上城市治理高度耦合和關(guān)聯(lián)而言，超大城市治理體制機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行過程中表現(xiàn)出一定程度上的割裂化、碎片化現(xiàn)象。這種現(xiàn)象主要是超大城市治理體系內(nèi)部模塊之間相互割裂、缺乏有機(jī)協(xié)同的狀態(tài)所導(dǎo)致的。它削弱了城市治理的整體效果，是超大城市“城市病”問題難以得到有效治理的重要原因之一。

功能性割裂化、碎片化。城市治理功能割裂化、碎片化主要是指面對(duì)復(fù)雜多樣的跨界性社會(huì)公共事務(wù)，城市政府職能部門相互分割、相互排斥，缺乏有效溝通與協(xié)作，導(dǎo)致整體性治理功能部門化、分割化、分散化。從結(jié)構(gòu)上看，我國城市治理體制主要是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的上下多層分級(jí)、左右高度分工的科層制組織體系。城市治理的整體性職能被分解為若干專業(yè)職能領(lǐng)域，并由若干專業(yè)職能部門進(jìn)行專業(yè)化管理（包含垂直管理、屬地管理等類型）。這種專業(yè)化管理模式主要適用于簡單系統(tǒng)或簡單巨系統(tǒng)，在中小城市公共事務(wù)治理中具有較強(qiáng)的優(yōu)勢。但對(duì)于超大城市或大城市而言，這種模式弊端凸顯。對(duì)于日益增多的跨界性公共事務(wù)，采用傳統(tǒng)的專業(yè)化分工管理模式，容易導(dǎo)致城市治理出現(xiàn)功能性裂化、功能性碎片化現(xiàn)象。許多跨界性、復(fù)合性公共事務(wù)難題之所以長期得不到解決，與城市治理功能裂化具有較大關(guān)系。橫向權(quán)力過度分散的部門式設(shè)置是導(dǎo)致城市社會(huì)“碎片化”治理的關(guān)鍵性因素 。

層級(jí)性割裂化、碎片化。從縱向看，我國城市治理體制是一個(gè)高度等級(jí)化、層級(jí)化的治理體制。在外部宏觀上，大中小各類城市表現(xiàn)為等級(jí)化管理，從中央管理的直轄市、副省級(jí)城市，到縣和縣級(jí)市管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共分為五個(gè)層級(jí)。在城市內(nèi)部，形成了多個(gè)管理層級(jí)的治理體制，比如超大城市內(nèi)部治理體制為市—區(qū)—街道—社區(qū)的四級(jí)管理體制。多層級(jí)體制讓城市治理容易產(chǎn)生層級(jí)性割裂化、碎片化，這集中體現(xiàn)在基層街鄉(xiāng)鎮(zhèn)與政府職能部門之間條塊關(guān)系上。作為屬地的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具備發(fā)現(xiàn)問題的優(yōu)勢，但沒有執(zhí)法權(quán)，難以協(xié)調(diào)部門到一線執(zhí)法；區(qū)級(jí)政府執(zhí)法部門有執(zhí)法權(quán)，但管理重心偏高，與各街鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合不緊密，不能很好地深入一線去發(fā)現(xiàn)和解決問題。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門之間出現(xiàn)的層級(jí)性割裂化、碎片化，導(dǎo)致城市基層治理出現(xiàn)“看得見的管不了，管得了的看不見”現(xiàn)象。

空間性割裂化、碎片化。空間屬性為城市治理提供了有效的治理依據(jù)和基礎(chǔ)，也為城市治理產(chǎn)生空間性割裂化、碎片化提供了可能。從權(quán)力空間結(jié)構(gòu)看，隨著我國城市社會(huì)從單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變，城市公共權(quán)力空間結(jié)構(gòu)不再是鐵板一塊，逐步出現(xiàn)碎片化。這種變化，改變了城市治理的基礎(chǔ)。在這種條件下，單獨(dú)依靠碎片化的傳統(tǒng)行政體制進(jìn)行治理，必然使城市治理面臨許多空間性、社會(huì)性局限，降低城市有效治理的應(yīng)有空間半徑。從行政區(qū)劃看，空間性割裂化、碎片化表現(xiàn)為具有高度經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的超大城市行政區(qū)域被分為若干面積的行政單元，進(jìn)行分塊管理、分塊負(fù)責(zé)，超大城市內(nèi)部各單元、超大城市與外部行政區(qū)域難以進(jìn)行協(xié)同整合。超大城市空間性割裂化、碎片化問題不僅體現(xiàn)為城市內(nèi)部跨區(qū)域整合協(xié)同問題，還包括超大城市與周圍行政區(qū)域的整合協(xié)同問題。比如，北京、上海、廣州等超大城市與其所在的周圍區(qū)域：京津冀、長三角、珠三角地區(qū)，在環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面有許多跨區(qū)域治理事務(wù)。由于缺乏必要的協(xié)同機(jī)制，超大城市治理主要體現(xiàn)為行政區(qū)治理，許多跨區(qū)域問題難以得到有效解決。

主體性割裂化、碎片化。作為復(fù)雜的巨系統(tǒng)，超大城市治理系統(tǒng)之中嵌入著多個(gè)治理主體，主要包括黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、群眾自治組織及公眾居民等。超大城市治理在主體結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出主體性割裂化、碎片化現(xiàn)象。這種現(xiàn)象主要是指各類治理主體在城市治理活動(dòng)中相互封閉、割裂，缺乏積極參與、協(xié)同合作，傾向于政府等單一主體單兵作戰(zhàn),未能形成各類主體共治精治的局面。從政府與社會(huì)、政府與市場的維度看，政府在城市治理中行政主導(dǎo)過多，社會(huì)與市場主體參與不足。雖然近年來逐漸認(rèn)識(shí)到社會(huì)參與的重要性，但社會(huì)參與到城市治理中尚缺乏有效的機(jī)制與渠道。從城市屬地政府與城市內(nèi)其他黨政機(jī)構(gòu)維度看，黨政治理主體在超大城市治理中表現(xiàn)出資源分散、協(xié)同整合難的問題。比如，在超大城市中，分布著各類中央垂直管理、市級(jí)垂直管理的黨政機(jī)構(gòu)和單位，由于行政隸屬關(guān)系原因，區(qū)級(jí)城市政府往往難以調(diào)動(dòng)和整合這些主體有效地參與城市治理。這容易使超大城市治理難以達(dá)成共識(shí)，造成治理資源的消耗與浪費(fèi)。

信息割裂化、碎片化。信息割裂化、碎片化主要是指在城市治理中，條條之間、條塊之間、各主體之間雖然建立了各自領(lǐng)域的信息系統(tǒng)，但這些信息系統(tǒng)之間具有很強(qiáng)的封閉性，難以實(shí)現(xiàn)開放共享，呈現(xiàn)出信息系統(tǒng)相互不聯(lián)通、相互不兼容的狀態(tài)。近年來，各大城市依托智慧城市建設(shè)高度重視信息化，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用信息化手段推進(jìn)治理現(xiàn)代化。但由于結(jié)構(gòu)性原因，城市治理信息系統(tǒng)卻在條條之間、條塊之間、各主體之間呈現(xiàn)出較強(qiáng)的割裂化、碎片化。城市中種類繁多的電話熱線是城市信息割裂化、碎片化的外在表征。此外，城市治理有關(guān)的內(nèi)部管理系統(tǒng)、服務(wù)終端（客戶端）、微信微博平臺(tái)等，都體現(xiàn)出條塊分割特征。整合各類城市治理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)融合發(fā)展，是城市治理現(xiàn)代化的必然趨勢。