居委會是社區(qū)治理中重要的組織載體，是具有中國特色的基層組織制度安排。研究居委會發(fā)展歷程對于探索首都超大城市社區(qū)治理有重要的意義。“社區(qū)”在我國基層治理實(shí)踐中被廣泛討論是21世紀(jì)以后，按照2000年出臺的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》規(guī)定，社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。從空間范疇看，城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)。在這個意義上，要了解首都城市治理的發(fā)展軌跡，必須植根于社區(qū)，深刻理解新中國成立70年來特定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景下社區(qū)居委會的形成和發(fā)展規(guī)律，理解首都社區(qū)治理的歷史邏輯和演變邏輯。

首都社區(qū)治理的探索嘗試和曲折徘徊階段：1949-1980

北平解放后，人民政府摧毀了國民黨建立的保甲制度，建立了新的居民組織閭或居民小組，有的閭分為若干居民小組?？傮w上閭或居民小組規(guī)模不大但有差異，從30戶到100多戶不等，閭長和居民小組長都由選舉產(chǎn)生，屬于義務(wù)職位，定性為群眾性自治組織。不久，北京進(jìn)行了以治理權(quán)集中為取向的機(jī)構(gòu)改革，街政府被取消，區(qū)政府改為區(qū)公所，成為市人民政府的派出機(jī)關(guān)，社區(qū)這一層次的指導(dǎo)管理失去了抓手。當(dāng)遇到需要發(fā)動群眾展開工作時，只能通過建立各類“委員會”來進(jìn)行臨時性動員。到1952年，北京每個派出所轄區(qū)內(nèi)都有十多個委員會。這些委員會琳瑯滿目，既有治安保衛(wèi)委員會、衛(wèi)生委員會、社會救濟(jì)委員會、婦女代表會等功能類的，也有抗美援朝委員會、中蘇友協(xié)支會等宣傳組織類的，但是居民工作仍有所削弱。為解決這個問題，1952年，北京市在東單區(qū)觀音寺進(jìn)行了建立居民委員會的試點(diǎn)工作并得到一定認(rèn)可。

1953年，時任北京市委第一書記彭真同志鑒于當(dāng)時“城市居民群眾組織領(lǐng)導(dǎo)不統(tǒng)一，工作也很混亂”的現(xiàn)實(shí)情況，向毛澤東遞交了《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會》的建議。彭真同志指出，“居民委員會的組織是需要建立的。它的性質(zhì)是群眾自治組織不是政權(quán)組織。它的任務(wù)，主要是把工廠、商店和機(jī)關(guān)、學(xué)校以外的街道居民組織起來……居民委員會應(yīng)由居民小組選舉產(chǎn)生，在城市基層政權(quán)或其派出機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指導(dǎo)下進(jìn)行工作，但它在組織上并不是基層政權(quán)的‘腿’，不應(yīng)交付很多事情給它辦”。這一建議對后來居委會立法起到關(guān)鍵性作用。

1954年6月，以政務(wù)院頒布的《居民委員會通則（草案）》為依據(jù)，北京積極推進(jìn)成立居委會。1955年1月，第一屆全國人民代表大會通過的《城市居民委員會條例》正式頒布實(shí)施。此后，北京居委會達(dá)到660個。在規(guī)模上，新建立的居委會一般有居民300—400戶，人口1000—1700人。居委會下設(shè)居民小組，每組20—40戶。在產(chǎn)生方式上，居委會負(fù)責(zé)人和居民小組長通過選舉產(chǎn)生。委員有11—17人，一般兼任居民小組長。居委會下設(shè)治安保衛(wèi)、調(diào)解、衛(wèi)生和社會服務(wù)委員。在功能上，包括辦理與居民有關(guān)的公共福利、反映居民訴求、發(fā)動群眾響應(yīng)政府號召，遵守法律法規(guī)等。

居委會制度剛剛確立不久，首都社區(qū)治理工作就受到了“大躍進(jìn)”、人民公社運(yùn)動及“文化大革命”的影響。1958年8月，石景山區(qū)中蘇友好人民公社宣告成立，這是北京市第一個城市人民公社（區(qū)域范圍相當(dāng)于街道）。至1960年底，全市建立起48個人民公社，基本上實(shí)現(xiàn)了人民公社化。人民公社強(qiáng)調(diào)“黨政合一、政社合一、工農(nóng)商學(xué)兵五位一體”，居委會成為人民公社的一個網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)組織，開展的工作完全由上級行政機(jī)關(guān)指令攤派。1970年以后，為了解決職工家屬就業(yè)問題，居委會逐漸增加了一些經(jīng)濟(jì)功能。

首都社區(qū)治理的恢復(fù)發(fā)展和深化改革階段：1980-2012

黨的十一屆三中全會以后，居委會建設(shè)出現(xiàn)了一個嶄新的局面。1980年1月，全國人民代表大會重新頒布了《城市居民委員會組織條例》《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》等，使居委會的工作很快恢復(fù)起來。北京市據(jù)此重新明確了城市居委會的群眾自治組織定位，明確要求通過選舉而不是任命形式產(chǎn)生，鼓勵居民積極參與，尤其鼓勵退休干部和工人參選，并給予一定的生活補(bǔ)貼。1980年，北京市政府用于居委會積極分子補(bǔ)貼額度為165.7萬元。1985年7月，居委會正副主任補(bǔ)貼每月增加到45元。為減少居委會的負(fù)擔(dān)，規(guī)定凡應(yīng)由政府和業(yè)務(wù)部門承擔(dān)的任務(wù)，均不得推給居委會。這為居委會的健康發(fā)展，提供了良好的制度保障。

在改革、開放、搞活的大形勢下，北京的居委會與街道一樣，經(jīng)濟(jì)功能越來越多，積極興辦小型企業(yè)、便民服務(wù)事業(yè)成為居民委員會的重要職能。到1988年底，全市居委會共建起小副食、小修理、服裝加工點(diǎn)、托兒所、存車處等9371個。這既方便了群眾，又為居委會實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ)，增強(qiáng)了活力。但是，居委會經(jīng)濟(jì)職能過多占用了處理社會民生的時間和資源，導(dǎo)致服務(wù)群眾的質(zhì)量和水平有所下降，降低了居委會在基層群眾心中的重要性。1998年，北京召開第一次城市管理工作會議，明確規(guī)定街道與社區(qū)不再直接從事經(jīng)營活動。

隨著單位體制的改革，社區(qū)在基層治理中的作用更加凸顯出來。2000年，民政部出臺《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，首次對社區(qū)建設(shè)工作作出了系統(tǒng)規(guī)制。2001年，北京召開第二次城市管理工作會議，提出了建立新型社區(qū)管理體制的總體構(gòu)想，要求形成“在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)下，充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢，政府依法行政、社區(qū)依法自治、市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，政府資源、社會資源與社區(qū)資源整合利用，建立社區(qū)居民共駐、共建、共享的社區(qū)治理模式”。

以建立新型社區(qū)管理體制這一改革目標(biāo)為遵循，北京陸續(xù)出臺了《北京市社區(qū)專職工作者管理意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)專職工作者隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對居委會再定性和再定位?！蛾P(guān)于推進(jìn)社區(qū)規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》《北京市社區(qū)管理辦法》《北京市社區(qū)工作者管理辦法（試行）》《關(guān)于全面加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》等文件，聚焦優(yōu)化職能定位、促進(jìn)多元參與、完善選舉模式、推進(jìn)社工專業(yè)化、提升福利水平和強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障等，破解完善社區(qū)治理體系亟須解決的突出問題。北京逐漸形成了社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)、居委會牽頭、業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與協(xié)調(diào)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善了社區(qū)組織體系。

首都社區(qū)治理的賦能增效階段：2012年至今

經(jīng)過一系列的深化改革，社區(qū)治理體制框架基本建立。新時代基層社區(qū)治理的關(guān)鍵不再是“搭臺子”的問題，而是全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

加強(qiáng)社區(qū)治理頂層設(shè)計(jì)。2018年10月以來，《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)施意見》《北京市社區(qū)工作者管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)新時代街道工作的意見》陸續(xù)出臺，分別從居委會主體性、選舉制度、社區(qū)工作者職業(yè)定位、發(fā)展空間、權(quán)益保障、依法依規(guī)等方面進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，努力讓社區(qū)治理體系和治理能力建設(shè)有制度保障。

堅(jiān)持系統(tǒng)治理，充分發(fā)揮居委會在多元治理中的主體作用。居委會建立之初就被定位為群眾自治組織，主要工作是組織群眾自治、整合社會資源，引導(dǎo)動員各類各級主體參與社區(qū)建設(shè)工作。作為系統(tǒng)治理的樞紐，居委會的自我服務(wù)、自我管理功能發(fā)揮得越好，基層治理工作就越能得到深入推進(jìn)。反之，居委會越是行政化、離群眾越遠(yuǎn)，越不利于良好基層治理格局的實(shí)現(xiàn)。要將多元參與、系統(tǒng)治理作為社區(qū)發(fā)展的基本原則，充分發(fā)揮好居委會的主體作用、紐帶作用、橋梁作用。

堅(jiān)持科學(xué)治理，不斷提升社區(qū)居委會服務(wù)的專業(yè)化水平。居委會在相當(dāng)長一段時期內(nèi)只起到為單位體制“查漏補(bǔ)缺”的作用，工作的專業(yè)化程度不高，從事相關(guān)工作的主要是退休人員。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和單位體制作用的變革，居委會在基層治理中的重要性不斷提升，成為治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要主體。在邁向新時代的基層治理中，對居委會干部的治理素質(zhì)與治理能力、對居委會工作的科學(xué)化程度要求越來越高，只有不斷提升基層治理的專業(yè)化、精細(xì)化和科學(xué)化水平，才能與新時代的新要求相匹配。

堅(jiān)持人心治理，將實(shí)現(xiàn)社區(qū)凝心聚力作為居委會工作的根本遵循。居委會在不同時期功能發(fā)揮的側(cè)重點(diǎn)有所不同。從實(shí)踐效果看，只有突出居委會的社會功能，讓社區(qū)發(fā)揮好社區(qū)居民的自我組織、自我服務(wù)、自我治理功能，才能使之真正在治理體系中發(fā)揮應(yīng)有的作用。在人民利益訴求日益復(fù)雜多樣、社區(qū)關(guān)系不斷陌生化的今天，社區(qū)居委會要更加聚焦人心治理，聚焦于社區(qū)關(guān)系的優(yōu)化和人心的凝聚，才能更好應(yīng)對人民對美好生活的向往，對美好社區(qū)的追求。

建設(shè)國際一流的和諧宜居之都，重心在基層、抓手在基層。只有做好微觀層面的社區(qū)工作，才能讓城市變得更美好。新中國成立70年來，首都社區(qū)治理經(jīng)歷了多個發(fā)展階段，在不同階段應(yīng)對不同挑戰(zhàn)、解決不同問題，貫穿始終的一條主線是堅(jiān)持以人民為中心而推進(jìn)的組織制度變革。

（本文系國家社科基金“社區(qū)治理中的協(xié)商民主機(jī)制研究”、北京市社會科學(xué)基金項(xiàng)目“北京市基層社區(qū)治理模式研究”階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]北京市地方志編纂委員會.北京志.政務(wù)卷.民政志[M].北京:北京出版社，2003.

[2]彭真.城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會[J].北京黨史，2014(5).

（作者簡介：談小燕，中共北京市委黨校首都高端智庫、社會學(xué)部講師；營立成，中共北京市委黨校社會學(xué)部講師）