[中圖分類號(hào)] D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2022）01-0080-04

構(gòu)建新發(fā)展格局背景下，北京以空間約束倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、以空間統(tǒng)籌促進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升、以空間協(xié)同促進(jìn)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，在總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃組織實(shí)施過程中，探索形成了北京超大城市空間治理的完整體系和創(chuàng)新模式。

北京超大城市空間治理的邏輯特征

從歷史邏輯看，超大城市空間治理關(guān)乎從工業(yè)文明向生態(tài)文明的發(fā)展轉(zhuǎn)型。黨的十九大作出“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的重要論斷，提出新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略，其中明確建設(shè)生態(tài)文明的發(fā)展要求，意味著我國社會(huì)發(fā)展處在從工業(yè)文明到生態(tài)文明的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。從工業(yè)文明到生態(tài)文明，其實(shí)質(zhì)是從人類對(duì)自然資源的無限消耗、對(duì)自然空間的無限擴(kuò)張轉(zhuǎn)向自我克制和自我約束，最終的目的是回歸到人與自然和諧共生。習(xí)近平總書記指出：“城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。”這就要求通過對(duì)空間資源的緊約束，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)范式、生活方式。作為第一個(gè)實(shí)施減量發(fā)展的城市，北京在全市規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍時(shí)進(jìn)一步劃定了戰(zhàn)略留白用地，就是立足長遠(yuǎn)發(fā)展、倒逼城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新。

從理論邏輯看，超大城市空間治理關(guān)乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會(huì)從“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)出發(fā)，進(jìn)一步提出“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”和“把我國制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)換為國家治理效能”的明確要求。從制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理效能，需要針對(duì)當(dāng)前制度建設(shè)和制度執(zhí)行中仍存在的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性不足的問題，把著力點(diǎn)放到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上。習(xí)近平總書記指出：“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，給自然留下更多修復(fù)空間。”這就要求利用國土空間有限性特點(diǎn)，通過對(duì)空間資源的統(tǒng)籌優(yōu)化配置，促進(jìn)不同要素主體內(nèi)部和層級(jí)之間有效協(xié)同，進(jìn)而帶動(dòng)自然屬性空間背后涉及到的各項(xiàng)體制機(jī)制的深層次改革。北京通過劃定生態(tài)控制線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界將市域范圍劃分為生態(tài)控制區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)，率先提出了兩線三區(qū)全域管控制度，就是立足空間治理基礎(chǔ)性制度改革、推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要實(shí)踐。

從現(xiàn)實(shí)邏輯看，北京超大城市空間治理關(guān)乎高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。黨的十九屆五中全會(huì)在“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”這一重要論斷基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”的目標(biāo)要求。從高速發(fā)展階段到高質(zhì)量發(fā)展階段，需要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。習(xí)近平總書記指出：“高質(zhì)量發(fā)展是‘十四五’乃至更長時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主題，關(guān)系我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局。”高質(zhì)量發(fā)展有經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量，也有空間的高質(zhì)量。這就要求統(tǒng)籌考慮城市空間范疇內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面的影響因素，以科學(xué)合理的資源配置提升有限空間內(nèi)勞動(dòng)、資本、土地、資源、環(huán)境等要素的投入產(chǎn)出效率。北京探索設(shè)立建筑規(guī)模流量指標(biāo)池，將空間容量與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有機(jī)關(guān)聯(lián)，建立從募集、投放、監(jiān)管到回收的全流程管控機(jī)制，結(jié)合國家戰(zhàn)略落地、“十四五”重大項(xiàng)目保障需求有序釋放建筑規(guī)模指標(biāo)，以增量帶動(dòng)存量共同促進(jìn)城市功能提質(zhì)增效，就是立足空間供給方式改革、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要探索。

北京超大城市空間治理的價(jià)值導(dǎo)向

樹立戰(zhàn)略思維，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)。謀先事則昌，事先謀則亡。超大城市空間治理要充分發(fā)揮規(guī)劃前瞻性、戰(zhàn)略性優(yōu)勢(shì)，把謀事和謀勢(shì)、謀當(dāng)下、謀未來統(tǒng)一起來，把空間治理融入黨中央的決策部署和國家發(fā)展的戰(zhàn)略大局。統(tǒng)籌歷史與未來、近期和長遠(yuǎn)、局部和整體、空間和時(shí)間、發(fā)展與安全的關(guān)系，整體謀劃國土空間開發(fā)保護(hù)格局，并根據(jù)情勢(shì)發(fā)展變化，及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略策略，加強(qiáng)對(duì)中遠(yuǎn)期的戰(zhàn)略謀劃，牢牢掌握戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)。

樹立底線思維，強(qiáng)化空間約束。底線就是不可逾越的警戒線。空間治理就是要守住國家安全、生態(tài)安全、糧食安全、氣候安全、城鄉(xiāng)安全以及各類涉及人的基本生存安全的底線，防患于未然。超大城市空間治理要統(tǒng)籌設(shè)定城市有限空間內(nèi)的人口規(guī)模紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上限，將城市安全作為城市發(fā)展的前提基礎(chǔ)；統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界，統(tǒng)籌把方向與守底線、保城市發(fā)展與補(bǔ)民生短板之間的關(guān)系，將以人民為中心作為城市治理的根本出發(fā)點(diǎn)。

樹立系統(tǒng)思維，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。千鈞將一羽，輕重在平衡?？臻g治理要在空間均衡中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境優(yōu)良、民生改善、社會(huì)公平等多重目標(biāo)。城市是一個(gè)有機(jī)生命體，要統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌領(lǐng)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，逐步解決空間發(fā)展本身以及空間發(fā)展背后的不平衡問題。治理是一個(gè)有起點(diǎn)、有終點(diǎn)的動(dòng)態(tài)過程，要在有效適應(yīng)變化、及時(shí)回應(yīng)需求、即時(shí)解決時(shí)間維度等各種矛盾問題的過程中，逐步引導(dǎo)形成統(tǒng)一思想和一致行動(dòng)，避免造成資源浪費(fèi)和政府間非良性競爭以及區(qū)域非均衡發(fā)展等負(fù)外部性后果。

以空間約束倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

進(jìn)入新世紀(jì)以來，北京城市發(fā)展建設(shè)取得了長足進(jìn)步，也出現(xiàn)了人口過多、交通擁堵、房價(jià)高漲、環(huán)境污染等問題，困擾城市發(fā)展。究其原因，主要是功能過度集聚。習(xí)近平總書記親自為北京治理“大城市病”開出藥方，那就是以疏解非首都功能為“牛鼻子”，深入推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。在此背景下，北京市組織編制了新一版城市總體規(guī)劃，最大特點(diǎn)是“減量約束”，最終的目的是以資源環(huán)境承載能力為底線倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市功能優(yōu)化調(diào)整，實(shí)施人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模雙控，切實(shí)減重、減負(fù)、減量發(fā)展。

頂層設(shè)計(jì)的總體規(guī)劃突出“目標(biāo)管理”和“指標(biāo)管理”兩條邏輯主線。北京明確“四個(gè)中心”戰(zhàn)略定位和“四個(gè)服務(wù)”基本職責(zé)，確定“一核一主一副，兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間布局，劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等底線約束條件，也框定了城市未來發(fā)展的規(guī)模天花板，通過底圖疊合、指標(biāo)統(tǒng)合、政策整合，形成了指導(dǎo)首都未來長遠(yuǎn)發(fā)展的一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一套機(jī)制。其中，全市人口規(guī)模設(shè)定在2300萬人以內(nèi)，明確全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地從2016規(guī)劃期初年2945平方公里到2035規(guī)劃期末年要減到2760平方公里，凈減量185平方公里，在此基礎(chǔ)上還在規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)劃定132平方公里戰(zhàn)略留白用地；全市規(guī)劃建筑規(guī)模在上版規(guī)劃23億平方米基礎(chǔ)上壓縮到21.5億平方米，凈減量1.5億平方米，在此基礎(chǔ)上還在規(guī)劃建筑規(guī)?？偭績?nèi)設(shè)定約1億平方米作為彈性預(yù)留。

實(shí)施治理中形成“任務(wù)清單”“行動(dòng)計(jì)劃”并行推進(jìn)的規(guī)劃實(shí)施新方式。北京在將總規(guī)目標(biāo)指標(biāo)分解成102項(xiàng)具體任務(wù)到各區(qū)各部門的基礎(chǔ)上，帶動(dòng)全市疏解整治促提升、拆除違法建設(shè)、各區(qū)年度用地減量等一系列專項(xiàng)行動(dòng)、專項(xiàng)任務(wù)，集全市之力共同推動(dòng)總規(guī)實(shí)施。監(jiān)督保障上，建立“一年一體檢，五年一評(píng)估”常態(tài)化體檢評(píng)估制度，對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施和城市發(fā)展情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)，通過對(duì)總規(guī)各項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)管理，確?？傮w規(guī)劃確定的各項(xiàng)目標(biāo)得到落實(shí)。

以空間統(tǒng)籌促進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，是管全局、管根本、管長遠(yuǎn)的導(dǎo)向，深刻揭示了實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更加安全、更可持續(xù)發(fā)展的必由之路，是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。習(xí)近平總書記指出：“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”需要立足城市的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，以空間治理能力的有效提升促進(jìn)城市發(fā)展質(zhì)量效益的整體提升。在此背景下，北京市組織編制了14個(gè)分區(qū)規(guī)劃，最大的特點(diǎn)就是多規(guī)合一。通過推動(dòng)多規(guī)合一，把各方思想統(tǒng)一到深化落實(shí)總規(guī)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)上、落實(shí)到新發(fā)展理念的要求上。

分區(qū)規(guī)劃階段采取“用途管理”加“單元管理”的空間管理思路。用途管理，通過劃定覆蓋全域的11類國土用途分區(qū)，有效解決了以往各類用地不成系統(tǒng)和矛盾打架的問題；單元管理，通過將總規(guī)的大目標(biāo)進(jìn)一步分解到各區(qū)再分解到全市各個(gè)規(guī)劃單元，確?？傄?guī)的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃指標(biāo)得以有效傳導(dǎo)。規(guī)劃用途分區(qū)注重的是對(duì)資源本底的系統(tǒng)性梳理和全要素的管理，規(guī)劃管控單元注重的是規(guī)?？偭吭诳臻g單元上的層層傳導(dǎo)。同時(shí)，分區(qū)規(guī)劃銜接市級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃和重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)籌十幾個(gè)區(qū)和二十多個(gè)部門的空間訴求，形成分區(qū)規(guī)劃一張矢量圖，成為各區(qū)空間發(fā)展指南和各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。

實(shí)施治理中，形成“規(guī)則管控”加“動(dòng)態(tài)維護(hù)”相互配合的空間治理新模式。統(tǒng)籌建設(shè)與非建設(shè)全域全要素空間管控，重點(diǎn)推動(dòng)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，建立兩線三區(qū)管理辦法、戰(zhàn)略留白管理辦法、規(guī)劃用途分區(qū)管制規(guī)則、差異圖斑管制規(guī)則等一系列動(dòng)態(tài)管控規(guī)則。深化組織市域生態(tài)安全格局規(guī)劃，明確各生態(tài)要素從系統(tǒng)優(yōu)化到質(zhì)量提升的過程引導(dǎo)導(dǎo)則。監(jiān)督保障上，構(gòu)建內(nèi)在統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的空間治理框架，通過對(duì)分區(qū)規(guī)劃一張圖的矢量管理，推動(dòng)北京市空間規(guī)劃從規(guī)劃管理向空間治理、從目標(biāo)藍(lán)圖向矢量數(shù)據(jù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

以空間協(xié)同促進(jìn)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展

構(gòu)建新發(fā)展格局是一個(gè)系統(tǒng)工程，既要“操其要于上”，也要“分其詳于下”。需要統(tǒng)籌考慮空間和時(shí)間、實(shí)施和運(yùn)行等多個(gè)維度和多元訴求，需要空間統(tǒng)籌協(xié)同能力，尤其是空間與發(fā)展之間協(xié)同能力的有效提升。目前正在組織編制的北京控制性詳細(xì)規(guī)劃，最大的特點(diǎn)是時(shí)空統(tǒng)籌、剛彈結(jié)合、編管一體，最終的目的是要通過推動(dòng)控規(guī)方法變革和制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃精準(zhǔn)實(shí)施、空間持續(xù)優(yōu)化、城市高效運(yùn)行，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供高效的空間布局支撐保障。

詳細(xì)規(guī)劃階段采取“圖則管理”加“導(dǎo)則管理”的規(guī)劃表達(dá)方式。規(guī)劃圖則負(fù)責(zé)空間維度的剛性傳導(dǎo)，規(guī)劃導(dǎo)則負(fù)責(zé)時(shí)間維度的城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)和規(guī)劃實(shí)施引導(dǎo)。在將全市集中建設(shè)區(qū)細(xì)分成1379個(gè)規(guī)劃街區(qū)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃將總規(guī)、分區(qū)規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)和底線約束要求從市、區(qū)進(jìn)一步傳導(dǎo)到每一個(gè)街道、社區(qū)，并分圈層、分類型明確引導(dǎo)方向，分析增量街區(qū)和存量街區(qū)不同特點(diǎn)形成差異化的方法引導(dǎo)，形成一個(gè)街區(qū)、一套指引、一本規(guī)劃，成為編制規(guī)劃綜合實(shí)施方案、開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可、進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)的法定依據(jù)。

實(shí)施管理中，探索“按需深化”加“動(dòng)態(tài)運(yùn)行”的全周期空間管理新模式。“按需深化”使原有的“反復(fù)調(diào)整規(guī)劃”進(jìn)階為“不斷推進(jìn)規(guī)劃”，做到規(guī)劃編制時(shí)序上前后連貫。“動(dòng)態(tài)運(yùn)行”在動(dòng)態(tài)發(fā)展過程中促進(jìn)空間資源的統(tǒng)籌平衡、集約利用、高效配置、合理投放。同時(shí)，促進(jìn)規(guī)劃事權(quán)下放，讓各區(qū)政府在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、環(huán)境保護(hù)、文化傳承、社會(huì)和諧等方面的空間需求，并通過用地功能混合、建筑規(guī)模流量管理、建設(shè)用地動(dòng)態(tài)留白等配套制度強(qiáng)化各區(qū)之間的統(tǒng)一管理。監(jiān)督保障方面，依托國土空間信息系統(tǒng)建立即時(shí)性的預(yù)警監(jiān)測(cè)平臺(tái)，以規(guī)劃街區(qū)為基本單元，對(duì)市區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)預(yù)警；建立規(guī)劃引領(lǐng)項(xiàng)目生成機(jī)制，使“十四五”時(shí)期重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序與空間資源配置、土地供應(yīng)計(jì)劃和資金投放安排相協(xié)同。最終，通過目標(biāo)管理、指標(biāo)管理、任務(wù)管理、空間管理、政策管理、項(xiàng)目策劃生成等多種管理方式協(xié)同發(fā)力，確?？傄?guī)一張藍(lán)圖繪到底。

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（作者簡介：楊浚，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)黨組成員、副主任，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）第21期研修班學(xué)員；論文指導(dǎo)教師：李勁）