2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》中，第一次明確把城區(qū)常住人口1000萬以上的城市歸類為超大城市。超大城市概念的提出時間雖然不長，但是作為全新的共同體形式，超大城市呈現(xiàn)的運行獨特性已經(jīng)較為明顯。

首先，超大城市的政府與公眾的關(guān)系具有超前意義上的獨特性。

這種獨特性來自于兩個方面的結(jié)構(gòu)性矛盾：一方面，超大城市的政府責任邊界超越了任何一般意義上的城市行政區(qū)。因為超大城市經(jīng)濟社會發(fā)育水平在國家發(fā)展中處在領(lǐng)先地位，國家要求超大城市承擔支持其他相對落后地區(qū)發(fā)展的義務(wù)，所以超大城市政府所管理和服務(wù)的“公眾”既包括城市及周邊地區(qū)居民這樣的“直接”管理和服務(wù)對象（當然，其實還有在本城活動的非本城居民），還包括許多“遙遠”地區(qū)居民這樣的“間接”管理和服務(wù)對象。另一方面，超大城市政府的行政權(quán)力邊界依然保留在常規(guī)意義上的行政區(qū)域內(nèi)，它既不能向“遙遠”地區(qū)的間接管理和服務(wù)對象收稅，也不能調(diào)度他們的生活軌跡。這兩個方面形成的結(jié)構(gòu)性矛盾導致了超大城市的政府與公眾關(guān)系面臨著與常規(guī)城市不同的難題：如何既要做到確保“直接”公眾能夠支持一個削減自身利益的政府，又要做到確保“間接”公眾能夠滿意一個對其沒有行政權(quán)力的政府。

其次，超大城市的公共事務(wù)特別是民生領(lǐng)域的公共事務(wù)具有超前意義上的獨特性。

基于前述超大城市政府和公眾關(guān)系的獨特性，就使得超大城市的公共事務(wù)特別是民生領(lǐng)域的公共事務(wù)具有與常規(guī)城市不同的新特征。這種新特征概括起來就是責任主體的有限性和服務(wù)客體的無限開放性之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，超大城市的公共事務(wù)的責任主體與常規(guī)城市相似，主要是政府和少量的非政府的社會力量（包括企業(yè)、部分非企業(yè)社會組織），因此公共事務(wù)的投入和管理是有限的。另一方面，因為超大城市的超前發(fā)育，它的公共事務(wù)必須要向幾乎無限的客體開放（如優(yōu)質(zhì)教育資源不僅要向戶籍居民開放，而且要向無戶籍的居民開放，其他方面也是如此）。這兩個方面形成的結(jié)構(gòu)性矛盾導致了超大城市的公共事務(wù)面臨著常規(guī)城市所沒有的難題：如何既要保證有限的投入和管理能夠支撐超大城市內(nèi)部正常運行，又要確保無限開放性客體有效分享超大城市公共事務(wù)的便利。

最后，超大城市的公共輿論具有超前意義上的獨特性。

基于前述政府與公眾關(guān)系的獨特性、公共事務(wù)的獨特性，使得超大城市的公共輿論具有與常規(guī)城市不同的新特征。超大城市的各個領(lǐng)域各個方面都具有強烈關(guān)注度，超大城市的高度開放性又使得這種關(guān)注從可能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，因此超大城市的公共輿論有著無限開放的主體：既有國際主體又有國內(nèi)主體、既有政府主體又有不同利益群體主體、既有組織主體又有居民個人主體等等，這些主體立場不同、觀點不同、視野不同、判斷不同，使得超大城市的任何一個公共事件，都有可能引發(fā)不同輿論主體之間的爭論、對立，甚至形成公共輿論風暴。

上述三種公共話題獨特性相互關(guān)聯(lián)、相互影響、相互交織，在全景意義上形成了超大城市的前沿狀態(tài)，充分顯示了超大城市的確是一種新型的城市共同體，它具有不同于以往任何一種共同體的特性。面對這樣新型的城市共同體，只有從系統(tǒng)、綜合、整體的視角出發(fā)研究其治理定位和治理邏輯，才能夠有效解決超大城市發(fā)展所面臨的各種難題。

（作者為北京師范大學社會學院教授）