越來越多的電動自行車掛上橙色“京臨”車牌、白天路側(cè)停車不滿15分鐘不再收費、“黑車”司機(jī)不接受處罰將被列為“老賴”、東城區(qū)、西城區(qū)和通州區(qū)率先全面實現(xiàn)電子收費……一年來，首都市民的出行環(huán)境有了很多新變化。

首都交通問題是習(xí)近平總書記在2014年視察北京時指出的令人揪心的“大城市病”，也是市委高度關(guān)注的民生難題。新版《北京城市總體規(guī)劃》明確要求，標(biāo)本兼治治理交通擁堵，綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)、科技和行政手段，加快建設(shè)完善城市綜合交通體系。

制定機(jī)動車停車條例、非機(jī)動車管理條例、查處非法客運若干規(guī)定，修訂道路交通安全法實施辦法，屆首之年，面對廣大市民和代表們對有序、規(guī)范、暢通的交通出行環(huán)境的強(qiáng)烈呼吁，市人大常委會以“問題引導(dǎo)立法、立法解決問題”為思路，直面交通難題，加快立法步伐，一年內(nèi)密集出臺、修訂四部交通領(lǐng)域地方性法規(guī)，打出“立三法修一法”組合拳，為超大型城市交通治理提供了“北京經(jīng)驗”。

立法背景

以立法回應(yīng)民意

首都，“首堵”。

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市規(guī)模逐漸擴(kuò)大，大城市交通問題之“痛”日益明顯。高德地圖發(fā)布的《2017年度中國主要城市交通分析報告》顯示，在2017年度超大、特大城市擁堵排名中，北京居首位。

造成道路擁堵的原因是多方面的。近十年來，我國城市發(fā)展突飛猛進(jìn)，城市人口劇增，伴隨著的是機(jī)動車數(shù)量的飛躍和城市道路建設(shè)的滯后。停車難、停車貴、亂停亂放讓路面“堵上添堵”，“黑車”、“黑摩的”圍堵地鐵出入口、公交站臺，橫沖直撞、見縫插針讓過往車輛寸步難行，共享單車、快遞外賣用車“野蠻生長”為北京交通“又添新堵”……

在市十四屆人大第一次和第三次會議上，共有3個代表團(tuán)和179位市人大代表提出了關(guān)于緩解交通擁堵和加強(qiáng)機(jī)動車停車管理方面的15件議案。年初的市十五屆人大一次會議上，又有72位市人大代表提出了關(guān)于規(guī)范共享單車和電動自行車方面的4件議案。

靜態(tài)交通困局——“停車難”影響動態(tài)交通順暢

停車難是城市化發(fā)展中的普遍難題，在超大型城市北京，這一難題尤甚。

停車位缺口大，停車供需矛盾突出，搶占車位、私劃車位、私裝地鎖、擠占消防通道停車現(xiàn)象嚴(yán)重，核心區(qū)、中心城區(qū)、胡同和居住小區(qū)“一位難求”，道路、街巷兩側(cè)多排、無序停放車輛更直接影響機(jī)動車正常通行。 

與停車難相伴的是停車貴、停車收費混亂問題。居民不滿車位價格上漲、停車管理費用過高，大量汽車停放在公共區(qū)域，給城市交通造成了巨大壓力。

動態(tài)交通亂象——缺乏約束 野蠻生長

除了靜態(tài)交通困局，動態(tài)交通亂象亦愈發(fā)突出。長期以來，電動自行車不需要任何門檻就能使用，交管部門也沒有車輛及車主信息。更有車主對交通規(guī)則置若罔聞，仗著“沒有牌照”隨便闖紅燈、抄近路、占車道，成為了新一代“馬路殺手”。此外，共享單車快速發(fā)展，投放數(shù)量達(dá)220多萬輛，在解決“最后一公里”通行難題的同時，也帶來了過度投放、堆積占道，騎行者隨心所欲違反交通規(guī)則等問題。加上快遞外賣行業(yè)用車、老年代步車、電動滑板車、獨輪車等新代步工具大量涌上路面，各種車型、車速不一的車輛混行在一起，致使交通事故頻發(fā)。與此同時，“黑車”、“黑摩的”、非法網(wǎng)約車等非法客運屢遭投訴，引發(fā)的公共安全隱患也亟待解決。

據(jù)統(tǒng)計，2013年至2018年8月，北京市發(fā)生涉及非機(jī)動車交通事故約30余萬起，其中電動自行車約18.7萬起，占非機(jī)動車事故總數(shù)的60%。

立法過程

直擊痛點 精準(zhǔn)發(fā)力 為規(guī)范首都交通秩序貢獻(xiàn)法治力量

立良善之法，立管用之法，要靠科學(xué)的立法體制機(jī)制，使每一項立法都能科學(xué)合理地規(guī)范國家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)。

四部交通領(lǐng)域的法規(guī)，統(tǒng)籌規(guī)范了機(jī)動車和非機(jī)動車兩類主要交通工具、個體出行和客運經(jīng)營兩類主要交通行為，實現(xiàn)了對本市動態(tài)和靜態(tài)兩大交通體系的立法全覆蓋，為推動形成首都交通法治新秩序提供堅實的法治保障。

把住立項關(guān)——從政府規(guī)章上升為人大主導(dǎo)的地方性法規(guī)

近年來，本市非機(jī)動車特別是電動自行車數(shù)量呈快速增長態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，本市各類非機(jī)動車數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過機(jī)動車保有量，其中僅電動自行車總保有量就達(dá)近400萬輛，而且還在以每年50萬至80萬輛的速度迅猛增長。

然而，由于法律法規(guī)對電動自行車性質(zhì)不明確、非機(jī)動車登記制度名存實亡、監(jiān)管不到位等原因，電動自行車市場陷入“野蠻生長”。據(jù)有關(guān)行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，目前全市超標(biāo)電動自行車數(shù)量達(dá)300多萬輛，占電動自行車總數(shù)的80%。這些超標(biāo)車輛速度快、重量大、制動性能不穩(wěn)定，與此同時，無牌無證、假牌假證、逆行、“霸占”機(jī)動車道、亂停亂放等違法現(xiàn)象多發(fā)高發(fā)。超標(biāo)電動自行車如脫韁野馬，成為危害道路交通安全的隱患。

近年來，社會各界要求對電動自行車加強(qiáng)管理的呼聲日益強(qiáng)烈。市十四屆人大期間，共有51位代表提出關(guān)于加強(qiáng)對非機(jī)動車管理的建議。市十五屆人大一次會議上，又有6位代表提出相關(guān)建議。

考慮到非機(jī)動車管理工作的緊迫性，市政府將非機(jī)動車管理立法列為2017年市政府立法工作計劃中力爭完成的規(guī)章項目。市委明確，對本市非機(jī)動車管理要從源頭抓起，形成從生產(chǎn)、銷售到登記、通行、停放的全過程、全覆蓋的監(jiān)管體系，對違法行為要加大懲處力度。

而在調(diào)研起草過程中發(fā)現(xiàn)，非機(jī)動車管理立法所涉法律關(guān)系復(fù)雜、利益群體較多、各方訴求多元，而政府規(guī)章受制于自身立法權(quán)限，調(diào)整的范圍、處罰的力度都相對有限，因此需要由人大制定地方性法規(guī)，以規(guī)定出更有效的管理措施和更嚴(yán)格的法律責(zé)任。

同時，考慮到非機(jī)動車關(guān)系到廣大市民切身的財產(chǎn)權(quán)利，需要有更廣泛的民主程序和更嚴(yán)格的審議程序，來保障民意民情得到充分的吸收與采納。因此，決定將非機(jī)動車管理立法形式從政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，為非機(jī)動車管理提供更精準(zhǔn)、有效的制度規(guī)范。

市人大常委會隨即開展論證調(diào)研，就法規(guī)的必要性、可行性等聽取各方意見。2017年12月7日，市人大常委會主任會議經(jīng)過研究討論同意立項，要求條例著眼于為治理“大城市病”，提高城市精細(xì)化管理水平，緩解交通擁堵提供法治保障。同時，要加強(qiáng)非機(jī)動車管理條例和機(jī)動車停車條例的立法工作，形成對機(jī)動車、非機(jī)動車兩類重點交通工具和動態(tài)、靜態(tài)兩大交通體系立法的有效覆蓋。

從“立一法”到“立一法修一法”

除了電動自行車外，動力驅(qū)動的三輪車、四輪車以及快遞、外賣等行業(yè)用車管理也是公眾關(guān)注度較高、反映強(qiáng)烈的突出問題之一。

立法初期，在市政府提請審議的《非機(jī)動車管理條例（草案）》中，曾一度將老年代步車、快遞車、外賣車的行政處罰措施放在“附則”章中。市十五屆人大常委會三次會議對條例草案進(jìn)行第一次審議時，草案一審稿中也涉及了動力驅(qū)動三輪車、四輪車的管理問題。審議中，多位委員代表提出，動力驅(qū)動三輪車、四輪車，從性質(zhì)上屬于機(jī)動車，快遞、外賣用車絕大多數(shù)也屬于機(jī)動車。因此，草案已經(jīng)超出非機(jī)動車管理的立法范圍。另外，草案附則中也不應(yīng)出現(xiàn)法律責(zé)任的內(nèi)容，這既不符合立法技術(shù)規(guī)范，也與非機(jī)動車管理立法的調(diào)整范圍不符合。

如何既堅決管住老年代步車和快遞車、外賣車的違法亂象，回應(yīng)人民群眾關(guān)切，又保證地方立法質(zhì)量、不出現(xiàn)明顯的立法瑕疵？市人大常委會經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)論證后，提出了相應(yīng)的解決方案：在對非機(jī)動車管理條例草案進(jìn)行完善的同時，對《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》進(jìn)行修訂，從法律上明確這些車輛的機(jī)動車屬性，將對這些車輛的管理移至《辦法》進(jìn)行規(guī)范。

針對快遞、外賣行業(yè)駕駛員違反道路交通秩序比較普遍的情況，修訂后的《辦法》將快遞、外賣企業(yè)的管理行為納入道路交通安全防范責(zé)任制的范圍，既考慮交通秩序和交通安全，又兼顧市民需要和相關(guān)行業(yè)發(fā)展，并授權(quán)市政府根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點和發(fā)展需求研究制定快遞、外賣等行業(yè)用車的管理辦法。

法律的牙齒既要“鋒利”又要“位正”

為加大非法客運的懲治力度，對違法者形成有力威懾，《北京市查處非法客運若干規(guī)定（草案）》曾規(guī)定，對從事非法客運的本市車輛不予辦理車輛更新手續(xù)，對外地車輛不予辦理進(jìn)京證。然而，在公開征求意見時，多位法學(xué)專家、網(wǎng)約車經(jīng)營企業(yè)和社會公眾對此提出質(zhì)疑，認(rèn)為其合法性、合理性還存在較大分歧，且會對營運駕駛員造成過重的權(quán)益影響。

一系列調(diào)研論證隨即展開。市人大常委會先后組織兩次專家論證會，征求了十多位法學(xué)專家的意見，召開三次部門座談會，實地調(diào)研違法車輛查處情況。經(jīng)慎重研究，條例草案最終刪去了這一內(nèi)容。 

刪去有爭議的處罰條款并不意味著要降低法律的懲戒力和威懾力。相反，法規(guī)必須長出鋒利的“牙齒”，才能更好地規(guī)范客運市場秩序，保障乘客合法權(quán)益。

為保證從嚴(yán)治理黑車的力度不減，市人大常委會在反復(fù)征求全國人大法工委、司法部和多位法學(xué)專家意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家《行政處罰法》，借鑒上海立法經(jīng)驗，為法規(guī)草案增加了新的行政處罰條款，規(guī)定，從事非法客運經(jīng)營被處罰三次以上的，暫扣六個月機(jī)動車駕駛證。同時，“沒收車輛”的行政處罰讓橫沖直撞、隱蔽性強(qiáng)的“黑摩的”、克隆出租車“肉疼”，“扣押車輛”的行政強(qiáng)制措施，也讓違法運營的網(wǎng)約車感受到了法律的威懾力。

道之以政，齊之以刑。與上位法不一致的規(guī)定要及時調(diào)整刪去，法律的牙齒要“鋒利”，也要“位正”，才能讓違法者有痛感，讓人民群眾有安全感。

在矛盾焦點上砍出精準(zhǔn)一刀

非機(jī)動車管理條例屬于社會領(lǐng)域立法，緩解停車難、治理停車亂涉及政府、企業(yè)和公民等多個主體。作為超大型城市，北京的交通承載力和城市資源的有限性決定了停車位的供給不是按需提供，公共利益和居民停車?yán)嬷g的矛盾必然存在。

法律是社會利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器。要做出立法決策，就必須妥善處理不同群體的利益訴求，如何在矛盾焦點上砍出精準(zhǔn)一刀？

依托特有的“三級代表聯(lián)動機(jī)制”，市人大常委會廣泛征求了近千位人大代表的意見。為了掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，做到心中有數(shù)、有的放矢，市交通委牽頭，委托專業(yè)公司全面普查全市停車資源，各區(qū)各部門積極行動，補(bǔ)充、核實相關(guān)數(shù)據(jù)。居住停車位缺口總量高達(dá)129萬個，核心區(qū)居住供需矛盾尤為突出；公共建筑夜間空閑車位超過90萬個，車位錯時共享和智能化信息化水平有待提升；亂停亂放、停車不繳費的現(xiàn)象嚴(yán)重……

在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，立法思路逐漸明確，要充分發(fā)揮停車管理“以靜制動”、緩解交通擁堵的作用，按照“保居住、限過往，保存量、限增量”的原則，區(qū)分居住停車和出行停車，區(qū)分重點區(qū)域和非重點區(qū)域。既要適度滿足居民的居住停車需求，緩解中心城區(qū)的停車難問題；又要從嚴(yán)控制出行停車需求，降低中心城區(qū)的機(jī)動車使用強(qiáng)度，為大多數(shù)的公眾出行提供順暢的交通環(huán)境。

“快中有慢” 最大程度尊重民意

從2018年3月29日首次審議，到5月30日進(jìn)行二次審議，再到9月28日審議通過，6個月的審議過程中，《非機(jī)動車管理條例》經(jīng)過了充分討論，最大限度凝聚共識，深化了立法的民主過程。

市人大常委會采取實地調(diào)研、座談會、專家論證等方式，征求市人大代表，自行車電動車行業(yè)協(xié)會，生產(chǎn)、銷售企業(yè)和行業(yè)專家的意見建議。2018年4月，市人大常委會委托調(diào)查公司就條例立法的相關(guān)問題，發(fā)放了3000份調(diào)查問卷，收集市民購買、使用非機(jī)動車的行為與需求，了解掌握市民對非機(jī)動車管理政策及法規(guī)的態(tài)度和評價，以及對立法核心制度設(shè)計的支持度。

如何從銷售端嚴(yán)格控制不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車流入，實現(xiàn)電動自行車的全環(huán)節(jié)管理，是《條例》要解決的一個重要問題。對此，《條例》在禁止不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車在北京銷售的同時，為了引導(dǎo)市民購買、使用合標(biāo)的電動自行車，要求銷售者將現(xiàn)行有效的產(chǎn)品目錄和登記上牌的法律法規(guī)等有關(guān)信息在銷售場所顯著位置公示。

管住了超標(biāo)電動自行車的增量，如何對存量部分做好管理？《條例》在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，明確了對超標(biāo)電動車實行3年過渡期的管理措施。

審議過程中有意見認(rèn)為，3年過渡期時間太長，應(yīng)讓超標(biāo)電動自行車加速淘汰。市人大常委會經(jīng)過調(diào)研論證后認(rèn)為，立法要順應(yīng)民意，超標(biāo)電動自行車必須管，而且要嚴(yán)管，但不能以犧牲公民的財產(chǎn)利益為前提，因此堅持過渡期時間為3年。過渡期滿后，超標(biāo)電動自行車嚴(yán)禁上路行駛。

沒有規(guī)矩，不成方圓。“快中有慢”的過渡期政策，照顧到了群眾的現(xiàn)實需求；3年時限與電動自行車使用壽命相結(jié)合，降低了可能造成的經(jīng)濟(jì)損失；期滿后嚴(yán)查，用強(qiáng)制力和威懾力保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。

切實為電動自行車套上規(guī)矩的籠頭，把混亂的電動車“大軍”趕進(jìn)法治的軌道內(nèi)行駛，立足現(xiàn)實，最大限度尊重民意，以實現(xiàn)秩序、效率與便民“三贏”的“有限寬容”，也為非機(jī)動車治理提供了可供借鑒的經(jīng)驗。

記者觀察

立法組合拳 貢獻(xiàn)“北京探索”

“治堵保暢”是城市管理工作的重要一環(huán)，既關(guān)乎一座城市經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，又涉及每一名群眾切身利益。

真正的“良法”，是能為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境、提供堅強(qiáng)保障之法。平衡利益、調(diào)節(jié)關(guān)系、規(guī)范行為、化解矛盾，才能以良法促發(fā)展、保善治，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，確保社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序。

屆首之年，市人大常委會密集制定、修訂的四部地方性法規(guī)，既保證了單部法規(guī)解決突出問題的針對性和實效性，又兼顧了同一領(lǐng)域法規(guī)之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性，既劃清了機(jī)動車、非機(jī)動車的管理界限，又實現(xiàn)了法規(guī)草案和上位法、同位法協(xié)調(diào)一致，形成了對全市動態(tài)、靜態(tài)兩大交通體系和機(jī)動車、非機(jī)動車兩類重點交通工具的有效覆蓋，為推動形成首都交通法治新秩序提供堅實的法治保障。

黨的十九大報告提出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。”科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。依法立法的核心在于立法規(guī)則和程序的合法性。新時代，人民群眾不但期待進(jìn)一步分享改革發(fā)展的成果，也期待進(jìn)一步參與國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活；不但期待自身權(quán)益訴求得到法律制度保障，也期待進(jìn)一步參與維護(hù)社會公平正義的制度建設(shè)。

從堅持“小而精”，不搞分章設(shè)節(jié)、穿靴戴帽，雖然只有十六條，但懲處力度和剛性約束絲毫不打折扣的非法客運若干規(guī)定，到既回應(yīng)市民群眾關(guān)切，規(guī)范快遞、外賣車輛，又確保法規(guī)合法性權(quán)威性不受損害的非機(jī)動車管理條例和道交法實施辦法，再到充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會利益中的主導(dǎo)作用，尋求民意“最大公約數(shù)”的機(jī)動車停車條例，一年來，市人大常委會在地方立法中邁出了堅實步伐，對科學(xué)立法、民主立法、依法立法作出了生動詮釋，也貢獻(xiàn)了超大城市交通治理的“北京探索”。