習近平總書記針對超大型城市治理指出，管理應該“像繡花一樣精細”。這為城市治理提供了重要的指導思想和發(fā)展路徑。北京作為首都和個性特征很強的超大城市，城市發(fā)展已經(jīng)進入到一個新階段，以疏解北京非首都功能、治理“大城市病”為核心的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略正在穩(wěn)步推進和實施，亟須從國家戰(zhàn)略和北京市實際出發(fā)，梳理首都城市發(fā)展歷史、現(xiàn)狀和特點，深層思考城市在精細化管理方面存在的問題，提出有針對性的對策建議。

北京城市發(fā)展與城市管理特征的演進

首都北京城市發(fā)展有其客觀規(guī)律，經(jīng)歷了規(guī)模由小到大、城市問題治理、城市基本定型的發(fā)展過程。城市管理特征的演進則是經(jīng)濟、社會等綜合因素共同作用的結果，歸根結底是服務于城市發(fā)展。

發(fā)展初期(1949—1978年)。 改革開放前，北京作為新中國的首都，城市發(fā)展走的是一條變消費城市為生產(chǎn)城市，建設全國政治、文化中心以及現(xiàn)代化工業(yè)基地的道路。這個時期，北京城市建設管理大致經(jīng)過兩個階段。第一個階段為1949年至1965年，實施大規(guī)模的城區(qū)重點項目建設，城區(qū)基礎條件和城市面貌得以改善。城市管理以單純的行政管理為主，強調(diào)計劃管理，管理目標集中，手段單一，符合粗放型發(fā)展階段的特征。第二階段為1965年至1978年。城區(qū)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本停滯，人口數(shù)量變化不大，社會環(huán)境受政治因素影響，存在大量的不穩(wěn)定因素。

高速發(fā)展期(1979—2000年)。20世紀80年代初的《北京城市建設規(guī)劃方案》對城市發(fā)展定位作出調(diào)整，不再提“經(jīng)濟中心”和“現(xiàn)代化工業(yè)基地”。首都進入高速發(fā)展期，投資拉動成為城市發(fā)展的核心動力，這給城市管理提出了很多新的要求。首都建設管理圍繞城市發(fā)展的主要目標和工作重心，側重發(fā)展戰(zhàn)略管理和規(guī)劃功能定位，強調(diào)營造投資環(huán)境，管理方式逐漸市場化、經(jīng)濟化，管理手段日趨多樣化。這期間，市政管委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)十多個市屬城市管理部門，形成了城市管理“大綜合”體制。

發(fā)展轉型期(2001年至今)。進入新世紀，隨著政府體制改革推進，“大綜合”體制開始向多部門、專業(yè)化的城市管理格局轉變。北京奧運會的籌辦，為首都實現(xiàn)城市跨越式發(fā)展提供了契機。2008 環(huán)境建設指揮部和首都城市環(huán)境建設委員會先后成立，明確了城市管理過程是多元主體聯(lián)動的系統(tǒng)工程，建立了以綜合決策和部門聯(lián)動為特點的新型城市運行管理機制。特別是黨的十八大以來，實現(xiàn)城市的精細化管理越來越成為各級黨委政府的共識。2012年12月28日， 北京市委十一屆二次全會報告把提高城市精細化管理水平作為經(jīng)濟工作之后的第二項重點工作任務。2013年市政府工作報告明確了深入推進城市精細化管理的工作任務。2016 年 5 月，根據(jù)習近平總書記視察北京重要講話和2015年底中央城市工作會議精神，北京市委十一屆十次全會審議通過《中共北京市委北京市人民政府關于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設管理水平的意見》，確定了“建立精細智能的城市管理體制”總體目標，將“首都城市環(huán)境建設委員會”調(diào)整更名為“首都城市環(huán)境建設管理委員會”，強化了規(guī)劃、建設和運營管理的一體化、精細化，標志著首都城市管理工作跨入了一個嶄新時代。

城市管理目標向經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的方向轉變，更加強調(diào)全面城市管理，總體特征表現(xiàn)為綜合整治、戰(zhàn)略調(diào)整、管理轉型。城區(qū)建設開始向科技化、集約化和精致化方向轉型，城區(qū)功能和內(nèi)涵進一步提升。區(qū)域管理的現(xiàn)代公共管理體系逐步形成，管理日趨完善，社會城市管理逐步完善、細化和清晰，開始呈現(xiàn)網(wǎng)絡化管理體系。

北京在城市精細化管理方面存在的問題

歷史證明，北京對城市管理體制進行了積極探索，走過了一條“綜合—專業(yè)—綜合”的發(fā)展道路。加強城市精細化管理是適應首都發(fā)展階段性特征的必然要求。當前，北京正處于實現(xiàn)首都新定位、全面實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展、全面建成小康社會的關鍵時期。由于種種原因，與超大型城市的治理標準和建設國際一流和諧宜居之都的目標相比，首都城市管理工作還存在著諸多問題，集中體現(xiàn)在基層管理工作中。

管理理念仍顯粗放。主要表現(xiàn)為重建設、輕管理、靠經(jīng)驗、憑直覺、抓當下。一些城市管理者還沒有認識到“經(jīng)濟發(fā)展不等于城市發(fā)展，城市建設也不等同于城市發(fā)展”，缺乏“一張藍圖干到底”的戰(zhàn)略定力。這導致在城市規(guī)劃實施中，長遠發(fā)展目標讓位于階段性目標、相關利益集團博弈等人為干涉調(diào)整規(guī)劃指標、建設突破規(guī)劃紅線等情況還時有發(fā)生。對于相對封閉、流動性差、社會關系簡單、人口相對少的治理環(huán)境來講，這種理念有一定的合理性。但對于北京這種超大型城市，人流、資金流和信息流等各種要素的流動性越來越強，社會關系愈趨復雜，這種理念就與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)。

管理標準仍顯模糊。在北京，不同的區(qū)域、空間形式、經(jīng)營業(yè)態(tài)、運行主體、服務對象，需要對應不同的管理標準。而現(xiàn)實中，傳統(tǒng)行政管理的范式仍然存在，指標層層分解、層層加碼，縱向一般粗、橫向均質化，造成“我決定，你執(zhí)行”，上面決定什么，下面執(zhí)行什么，或停留于治標，或停留于運動式管理，沒有建立起具體的標準體系。

管理體制仍有不暢。管理超大型城市是一項需要高度協(xié)同的系統(tǒng)工程。北京雖然設置了綜合性城市管理協(xié)調(diào)決策機構，但城市管理中一些需要跨部門、跨行業(yè)聯(lián)合解決的難點問題尚不能有效解決。城市管理職能“碎片化”問題，造成普遍詬病的“馬路拉鏈”現(xiàn)象，亟須加快推動首都城市綜合治理體系現(xiàn)代化，實現(xiàn)城市管理各環(huán)節(jié)的無縫隙銜接和循環(huán)反饋。

動員機制仍有不足。應該說，北京充分發(fā)揮市民參與城市管理的條件已經(jīng)成熟，在許多重大活動中積累了不少相關經(jīng)驗。但對社會組織和市民群眾在城市管理中發(fā)揮什么樣的作用，尚未有清晰定位，對市民參與城市管理缺乏必要的引導手段，城市居民對于城市管理的決策內(nèi)容缺乏評估與否決的渠道，知情權、參與權得不到完全落實。

實現(xiàn)精細化管理的思考和啟示

北京城市發(fā)展已經(jīng)從大規(guī)模建設擴張階段，轉換為建管結合、以管為重的新的歷史階段。城市發(fā)展階段的升級要求城市管理從細密專業(yè)分工管理為主的格局向基于精細化管理的城市整體統(tǒng)籌治理格局轉變。

轉變思想觀念，樹立系統(tǒng)思維，是首都實現(xiàn)精細化管理的前提。城市是一個有機體，城市規(guī)劃是生長坐標，城市建設是骨肉之軀，城市管理是血脈之源，只有三者緊密銜接，良性互動，才能實現(xiàn)精細化管理。要樹立城市整體治理觀，從城市規(guī)劃、城市建設、城市管理等整體鏈條上通盤考慮，增強城市管理的全局性意識。城市規(guī)劃要創(chuàng)新規(guī)劃理念，既要考慮城市建設的效益和美度，也要考慮城市管理的效率和精度，切實提高規(guī)劃的前瞻性、系統(tǒng)性和科學性，確保“功能齊全不漏項”。城市建設要以規(guī)劃為藍圖，強化規(guī)劃的嚴肅性、權威性，從嚴實施，紅線管理，保證“設施建設不甩項”。城市管理要探索建立評估反饋促進機制，確保各類設施按標準設置，各種功能齊全配套，切實做到精明規(guī)劃、精美建設、精確運行、精妙監(jiān)督，推動城市規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)無縫銜接。

完善標準體系，推進網(wǎng)格化城市管理體系建設，是首都實現(xiàn)精細化管理的基礎。一是健全城市管理標準體系，明確城市精細化管理范疇，需要哪些標準。二是各項標準要細、操作性要強，使工作推進、日常管理、責任落實有章可循。實行分類分級管理，針對管理特征不同的功能區(qū)域，制定各具特色的區(qū)域管理標準。三是標準要明確和量化，細化管理標準、作業(yè)標準、質量標準和費用標準，可供檢查考核。進一步推廣網(wǎng)格化城市管理，把人、地、事、物、組織等網(wǎng)格管理因素納入網(wǎng)格，明確網(wǎng)格化服務管理責任主體、責任部門、責任單位和具體責任人。建立科學的閉環(huán)式管理流程，建立“統(tǒng)一規(guī)劃設計，統(tǒng)一管理體系、統(tǒng)一網(wǎng)格劃分、統(tǒng)一標準平臺、統(tǒng)一地理信息、統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)”即“六統(tǒng)一”的市、區(qū)兩級網(wǎng)格化服務管理平臺，實現(xiàn)資源共享，加快推進“三網(wǎng)合一”網(wǎng)格化服務管理體系建設，全面提升首都城市精細化管理水平。牢固樹立物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)支撐下的精細化、智能化意識，充分發(fā)揮首都科技資源優(yōu)勢，抓住現(xiàn)代信息技術快速發(fā)展機遇，加快形成以城市運行數(shù)據(jù)開放共享為基礎，以提升數(shù)據(jù)分析挖掘能力為核心、以服務城市管理科學決策為目標的智能化、精細化管理發(fā)展新格局。

創(chuàng)新管理模式，深化城市管理體制改革，是首都實現(xiàn)精細化管理的關鍵。一要進一步處理好綜合管理與專業(yè)管理的關系，增強超大城市管理的系統(tǒng)性。進一步明確管理范圍、權力清單和責任清單，把城市管理的職責細化落實到位，避免出現(xiàn)城市管理部門化、碎片化傾向。健全城市管理系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)、議事、溝通、聯(lián)動機制，建議吸取20世紀體制層級過多的教訓，形成以政務公開、程序一體的扁平化執(zhí)行機構。二要處理好“高位統(tǒng)籌”與“重心下沉”的關系，增強超大城市管理的持續(xù)性。“高位統(tǒng)籌”主要是指市級城市管理部門履行業(yè)務指導、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評價職能，完善管理標準、健全制度體系、強化決策指導，不斷創(chuàng)新城市綜合管理新模式。“重心下沉”主要是指賦予區(qū)、街道等基層必要的人、財、物和執(zhí)法手段，在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面形成集中統(tǒng)一、歸口管理、密切配合、上下一致、運轉順暢的機制，集中發(fā)揮屬地管理、精細執(zhí)法、服務民生、促進和諧效能。

動員群眾參與，形成良性機制，是首都實現(xiàn)精細化管理的保障。實踐證明，無論是東城的網(wǎng)格化管理、西城的全響應社會服務管理模式，還是豐臺的市民勸導隊等行之有效的城市管理模式，均來源于基層的探索創(chuàng)新。要堅持以人民為中心的指導思想，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體的積極性，發(fā)揮“政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手”的力量。尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權、參與權、監(jiān)督權，搭建多層次、多領域、多形式的公眾參與平臺，形成多元共治、良性互動的城市治理體制、機制，實現(xiàn)城市共建共享。

（執(zhí)筆人：王錦輝）