結語

客觀地說，進入新世紀以來，基層政府發(fā)生了令人欣慰的積極變化，也有一些改革舉措取得明顯進展。但是，現(xiàn)在的基層政府面臨比以往更多的問題。這是因為改革進程本身引發(fā)愈加深遠廣泛的問題。這些問題既植根于基層社會經(jīng)濟進程，也滋生于政府體系內(nèi)部。民眾對于政府的要求快速提升，需要政府處理的利益關系日益復雜，政府體系的不適應性日益顯現(xiàn)?；鶎诱谙萑肷钪氐闹卫砦C之中。顯然，這是一個孕育著巨大風險的社會情景。歷史經(jīng)驗顯示，社會動蕩往往發(fā)生在變革啟動之時。托克維爾關于法國大革命的描述分析，展示的就是這種歷史邏輯。

對從縣鄉(xiāng)權力配置的考察發(fā)現(xiàn)，政府體制的基本格局仍然帶有自上而下的集權色彩。自20世紀90年代初期以來，經(jīng)濟市場化進程有巨大推進，公民社會快速成長，但是，政府體制并沒有做出與經(jīng)濟社會演變相適應的深刻調(diào)整，而且在某些方面甚至還在倒退。集權控制已經(jīng)對整個政府體系的功能發(fā)揮產(chǎn)生了深刻的消極影響。一方面，集權控制嚴重束縛了基層政府面對基層社會的服務能力和控制能力，導致微觀矛盾上升為宏觀矛盾，間接加劇了基層社會的治理難度。另一方面，集權控制嚴重損害了基層政府與高層政府的合作關系，直接造成了基層政府對于高層政府及其政策方針的不合作甚至抵制，造成了大量的政策失效。

對官員個人行為的考察則發(fā)現(xiàn)，集權控制的消極影響更加深刻和嚴重。一方面，集權控制直接造成基層官員對于高層官員的不信任，特別是對于高層官員能力和品行的不信任，甚至直接質疑高層官員職位來源的正當性。與20世紀八九十年代比較，基層官員對于高層官員能力和品德的負面評價顯著增加。另一方面，基層官員對于政治體制的信任與忠誠不斷消解，使得基層官員從對于某些高層政策和某些官員個人的不信任，發(fā)展到對于整個政府制度安排的質疑和不合作。

現(xiàn)在，基層政府運行出現(xiàn)了系統(tǒng)性障礙。其一是制度化滯后造成的政府運行障礙，可以稱為制度化危機。作為官僚機器的政府，其形態(tài)和機制都不成熟，還習慣于用“政治口號”、“政治運動”來解決政府運行中的問題，這種“運動化”的運行邏輯帶來大量矛盾。其二是民主化滯后造成的政府運行障礙，或稱民主化危機，核心問題是民眾意志對政府過程的參與性不夠，政府行為難以向民眾負責，導致民眾對政府的不信任、不合作，甚至發(fā)生大量抵抗。其三是法治化滯后造成的政府運行障礙，或稱法治化危機。社會經(jīng)濟轉型過程中需要協(xié)調(diào)空前復雜的利益關系，法律法規(guī)供應不足加劇了矛盾激化，甚至釀成廣泛的社會沖突。大量利益紛爭的處理無法律通道可循，許多本來可以通過司法過程解決的問題被擴展到政治過程中，而政治解決渠道不暢，大量問題在上訪、抗議等非良性過程中展開，直接后果是：普通社會問題被政治化，個體問題被群體化，分散問題被集中化，局部問題被全局化。在這種情況下，政府改革難度空前加大?；鶎诱谶@個過程中面臨兩大挑戰(zhàn)：與上級的矛盾在加深，與民眾的矛盾在加深。如果改革推進力度不夠，或者改革操作失誤，則會出現(xiàn)以下局面：政府治理的危機與社會治理的危機比肩而至，政治性危機與行政性危機相輔相成。那么，漸進的改革過程將被迫中斷，政府轉型將在劇烈的社會政治動蕩中艱難推進。

十八大以來，中央一系列新的舉措引人矚目。就政府改革而言，中央政府已取消和下放了一些行政審批權限，行政性分權步伐明顯加快。十八屆三中全會明確指出，要進一步簡政放權，將那些“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。同時，優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程，建立事權和支出責任相適應的制度。筆者認為，也許從現(xiàn)在開始，政府改革進入一個政治改革和行政改革“分道”推進的階段?；蛘哒f，政治改革和行政改革的分野正在越來越清晰，行政改革在加快推進，政治改革則較為謹慎。

本文認為，基層政府的行政性制度安排，比如縣鄉(xiāng)政府有多少個機構，多少人員崗位，行政權力如何在部門之間配置等，不應當成為中央政府的職權范圍，中央也無法安排好。中央應該在地方政治改革進程中承擔較多責任，積極規(guī)劃設計政治改革的基本框架和基本路線，成為這些改革思路強有力的推動者。如果政治性制度安排做出有力調(diào)整，基層自然會把這些行政性制度安排解決好?；蛘哒f，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問題根本不成問題。與20世紀80年代相比較，現(xiàn)在的基層官員具有政治改革的要求和沖動，最近十年來不斷有基層自主啟動重大政治改革舉措。這是因為基層領導更能直接感受來自社會和公眾的改革壓力。因此，當前，需要拋卻傳統(tǒng)思路，對政府體系動大手術，重新界定和確立不同層級政府間權力關系，在不同層級政府間建立全新的互動模式。