進入21世紀以來，縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢發(fā)生重要變化。“重新集權(quán)化”全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府，既造成縣鄉(xiāng)政府與上級政府的關(guān)系緊張，也造成了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的關(guān)系緊張。檢索這種重新集權(quán)化的起源，起始于20世紀90年代中期。在分稅制造成基層財政步步吃緊的同時，基層行政權(quán)力也不斷被上級蠶食，而上級政府施加給縣鄉(xiāng)政府的多種考核問責，則進一步惡化了縣鄉(xiāng)政府的運行環(huán)境。大致從2010年開始，中央政府意識到這種重新集權(quán)化的積弊，開始采取某些調(diào)整措施，行政性分權(quán)有所推進，基層政府決策體制也有一系列改進。但是，迄今為止縣鄉(xiāng)政府運行并未進入良性軌道。相反，政府體系內(nèi)部的緊張關(guān)系持續(xù)加劇，基層政府與社會民眾的沖突也在持續(xù)加深。整體地看，現(xiàn)在基層政府已經(jīng)陷入深刻的治理危機。這種危機已經(jīng)超越了一般意義上的“治理”層面。從國際經(jīng)驗看，治理通常指政府制定政策和執(zhí)行政策的能力(Francis Fukuyama, 2012)，一般不涉及具體的政治過程。由于中國政府過程中政治與行政性的渾然一體特征，基層政府的這種治理危機具有深刻的體制根源。

十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并在《決定》中就政府職能、政府組織結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代財政制度等方面作出了詳細規(guī)定，為調(diào)整中央與地方關(guān)系以及理順各級政府責權(quán)關(guān)系定下了基調(diào)。筆者認為，在接下來的改革設(shè)計中，不僅需要行政體制或者管理技術(shù)的改進，而且需要更具深度和廣度的政治改革。如果改革不能在政治層面有重大突破，治理危機的全面爆發(fā)將只是時間問題。

本文在分析過程中將縣鄉(xiāng)政府共同作為基層政府。按照法定的政府組織架構(gòu)，中國有五級政府，即中央、省(市)、市(地)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。如果從字面上理解，最低層級的政府即為基層政府，故基層政府即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。然而，具體考察縣鄉(xiāng)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，情形則顯然不同。在20世紀80年代的政府改革議程中，具體來說，在恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府早期的改革設(shè)計中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來是按最具有獨立意義的基層政府來設(shè)計的。中央政府曾提出并積極推進建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、行政管理權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)等系列改革措施，但是，在后來的政府演變中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離獨立一級政府的設(shè)計目標越來越遠。現(xiàn)在，不論是財權(quán)，還是事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已經(jīng)不具備一級政府的真正屬性，而是越來越成為縣級政府的從屬組織，或者成為縣級政府的代理機構(gòu)。從近十年農(nóng)村新政的推進本身來看，政策的基本設(shè)計在中央，而政策的實際操作在縣(市)，發(fā)展改革呈現(xiàn)出“以縣為主”的鮮明特點。縣鄉(xiāng)政府呈現(xiàn)一體化的明顯趨勢。所以，實質(zhì)意義上的基層政府應(yīng)該是縣級政府，更準確些說，則是縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同構(gòu)成基層政府。

本文以基層政府權(quán)力關(guān)系演變?yōu)榛揪€索，以新世紀以來十多年為觀察區(qū)間，重點分析基層政府與上級政府、基層政府內(nèi)部的權(quán)力互動特征，展示縣鄉(xiāng)在政府體系中的困難處境以及面臨的多種沖突，并進一步透視醞釀中的政府治理危機。

縣級政府的權(quán)力演變

當前，從基層政府與上級政府的關(guān)系來看，縣鄉(xiāng)政府的基本體制環(huán)境即條條集權(quán)的大格局未變，但是，隨著省直管縣體制的推進，縣的管理職權(quán)有所擴張，垂直管理勢頭有所回轉(zhuǎn)?？h級政府權(quán)力呈現(xiàn)“弱干強枝”的新勢頭。

政府體制的重新集權(quán)。整體來看，20世紀90年代以來縣級政府與上級政府的關(guān)系趨勢特征是“重新集權(quán)化”。20世紀80年代的中國改革，就中央地方關(guān)系而言，是以向地方放權(quán)為主導思路的，具體來說，是在“條條服從塊塊”的大原則下來處理不同層級間政府關(guān)系。這種改革的原則，體現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置、人事任命、財政收支等諸多方面，來自上級政府或者中央的直接管控都明顯減弱。1987年中共十三大以后，隨著政治改革問題的高調(diào)提出，不僅在上下級政府間關(guān)系上放權(quán)速度加快，而且在黨和政府關(guān)系上黨委的權(quán)力也顯著收縮。一段時間內(nèi)，黨政分開的改革有實質(zhì)性進展，例如撤銷黨委政法委、政府部門黨組等。在這種大的背景下，縣鄉(xiāng)改革的推進力度空前。當時，中央提出縣級黨委政府要總攬改革全局，縣級綜合改革一度成為改革進程中的重大題材。不論東部還是中西部，都出現(xiàn)過一些縣級改革的先行者，在經(jīng)濟發(fā)展、體制創(chuàng)新、機構(gòu)設(shè)置等方面都有一些重大突破，例如內(nèi)蒙古卓資、四川廣漢、山西原平等。在縣鄉(xiāng)關(guān)系上，縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)也成為改革潮流，縣的職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)紛紛下放交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始建立獨立財政，出現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政分灶吃飯的基本格局。在當時看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有建立為真正一級政府的勢頭。雖然政府改革的長遠目標并不明晰，但是，不論是中央決策者，還是地方領(lǐng)導者，從基本思路來說，都把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基礎(chǔ)層級的政府來建設(shè)，希望把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成一級完整的政府。這種改革思路的基本標志是1986年9月26日中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》(中發(fā)[1986]22號文件)①。1989年，國務(wù)院進一步提出，要繼續(xù)提出關(guān)于縣級改革的整體方案。

但是，以擴權(quán)放權(quán)為方向的縣鄉(xiāng)政府改革，在進入20世紀90年代以后發(fā)生逆轉(zhuǎn)，原來的改革思路沒有再繼續(xù)推進。到20世紀90年代中期，上級政府對于基層政府的控制總體上趨于加強，特別表現(xiàn)為垂直管理的部門不斷增多。基本上，具有重要調(diào)控能力的政府部門大都開始實行垂直管理，例如稅務(wù)部門、工商部門、國土部門、質(zhì)監(jiān)和藥監(jiān)部門等。這些現(xiàn)象在國外研究中被稱為“再中央集權(quán)化”。這種重新集權(quán)化，對于基層政府的運行產(chǎn)生了直接而深刻的影響。在縣鄉(xiāng)之間，原來一些已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力被縣市政府重新收走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得更加虛弱。在行政權(quán)發(fā)生上級集權(quán)的同時，財政上的分稅制改革，從另一個方向削弱了縣鄉(xiāng)政府作為基層政府的運行能力。其中受打擊最甚者，自然是在多級政府體系中最沒有談判能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

通觀本世紀以來的縣級改革，中央的重新集權(quán)化是重要特征。這里的“中央”并不特指最高層的中央政府，而是泛指基層政府之上的上級政府。這種重新集權(quán)化，既表現(xiàn)為財政權(quán)力向上集中，也表現(xiàn)為行政權(quán)力向上集中，還表現(xiàn)在自20世紀90年代中期以來，上級政府對于基層政府的直接控制不斷強化，尤其是來自上級的各種考核問責日趨嚴密。在這個過程中，雖然從職權(quán)配置上中央權(quán)力在加強，對于基層的控制更細膩，但是，中央的權(quán)威卻在急劇下降，中央權(quán)力的有效性顯著衰落。也就是說，中央重新集權(quán)化的過程，也伴隨著基層不信任、不合作的過程，其直接后果是基層政府與高層政府的矛盾逐漸尖銳。透過基層政府在文件語言上、官方場面上對于高層的順從逢迎，不難發(fā)現(xiàn)基層與高層之間的分歧和猜忌。這種奇異狀態(tài)在快速地消解整個政府體制的可信度和有效性。

縣級政府的兩難困境。在20世紀90年代中期重新集權(quán)化不斷加劇的過程中，基層政府的處境趨于困難。一方面，來自上級政府的權(quán)力約束和財政汲取加劇，另一方面，來自基層民眾的抵抗迅速增加。由此，社會沖突蔓延，維穩(wěn)演變?yōu)榛鶎诱牡谝惶柼魬?zhàn)。鄉(xiāng)村治理從此成為問題。

內(nèi)在地看，重新中央集權(quán)化對于基層政府與基層民眾的矛盾起了催化作用，比如因為上級財政汲取過多而公共支出責任較少，使基層政府的財力不足以完成大量公共服務(wù)支出，進而導致基層政府加大對于民眾的財力征收，引發(fā)更多的政府與民眾沖突。但是，問題不僅如此，更重要的是政府制度本身存在的問題。這主要表現(xiàn)在：基層政府對于基層民眾的問責性和回應(yīng)性很差，提供服務(wù)的內(nèi)容和形式都無法令農(nóng)民滿意;同時，對基層政府本身的機構(gòu)膨脹沒有有效約束，財政供養(yǎng)人員不斷增加，出現(xiàn)“十羊九牧”的情況，從另一個方向催生了基層政府與基層民眾的矛盾。對此，中央政府傾向于指責基層官員的品行和能力，并進一步增加不合理或不切實際的考核，給基層政府帶來了更多的財政壓力，形成了惡性循環(huán)。

在這種情況下，基層政府陷入兩難境地，上有高層領(lǐng)導的指責批評，下有基層民眾的不滿抵抗。基層官員本身的不滿也在迅速增加。這種不滿發(fā)生在兩個方向上：對上，他們認為高層集權(quán)過多，眾多重要部門垂直管理。在基層政府看來，高層的這種做法有兩種動因，既有高層對基層政府不信任的動因，例如往往是哪個領(lǐng)域出了問題，就把哪個部門劃為垂直管理;也有高層與基層政府直接爭利的動因，例如把那些有利益的單位和部門劃歸上級管理。因此，面對來自上級的批評指責，基層官員對于上級政府的不滿也是很強烈的。對下，他們認為現(xiàn)在的民眾越來越難管理，很多人經(jīng)常對政府提出過分的要求。很多基層官員反映，現(xiàn)在民眾不管大事小事、公事私事、新事舊事都來找基層政府，頻現(xiàn)各種無理上訪、惡意上訪，稍不滿意就越級上訪。民眾的頻繁上訪大大增加了基層官員的維穩(wěn)工作量，他們承受著巨大壓力，耗費了很多精力，嚴重影響了正常工作安排和心理狀態(tài)。

總的來看，在基層政府與民眾關(guān)系出現(xiàn)問題的同時，高層政府與基層政府關(guān)系也出現(xiàn)了問題。基層政府與社會的沖突增加的同時，基層政府與高層政府的沖突也在增加。這是20世紀90年代初期以來，鄉(xiāng)村治理面臨的基本體制背景和社會背景。

壓力下的縣政變革。進入21世紀之后，在國家與社會、上級政府與基層政府雙重緊張關(guān)系背景下，政府體系的改革越來越成為社會熱點。人們在討論鄉(xiāng)村治理的時候，不可避免地強調(diào)政府治理的重要性。雖然政府體制沒有根本性轉(zhuǎn)變，但是，局部的改革努力和突破也在不同領(lǐng)域有所體現(xiàn)。應(yīng)該說，這些體制性的演變，是在鄉(xiāng)村治理的視野下觀察政府變革所必須注意的。

進入新世紀以后，雖然政府改革并沒有深刻而重大的舉措推出，但是，高層政府也清楚地察覺到來自基層政府的不滿指責，高層精神對于基層的影響力和滲透力變得微弱;高層還意識到，除了基層官員自身素質(zhì)之外，高層再集權(quán)化本身也是基層政府與高層政府之間矛盾、基層政府與社會之間矛盾的重要原因之一。在這種情況下，高層開始重新重視對于基層的放權(quán)擴權(quán)問題，既表現(xiàn)在財政的公共支出責任上，高層愿意承擔更多責任，特別是加大了財政轉(zhuǎn)移支付的力度;也表現(xiàn)在行政權(quán)力分割上，高層開始改進過去那種不斷加強中央集權(quán)的思路，將一部分審批權(quán)力下放給縣市政府。在政府部門的設(shè)置和管理上，對于過去的垂直管理做法有了反思，有意識地給予地方較大自主空間。在這個過程中，對于基層治理影響最巨者，是財政體制的省直管縣和擴權(quán)強縣兩項改革試點。從一般理解上看，強縣擴權(quán)自然涵蓋了財政省直管縣的內(nèi)容，是對于20世紀80年代中期以后確立的“市管縣”政府間體制的調(diào)整。但是，從改革本身進程來看，強縣擴權(quán)和財政省直管縣的進路不同。

自2007年開始，中央政府積極推進省直管縣財政改革，主要做法是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財政與市縣財政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)。到2011年底，全國共有27個省對1080個縣(包括縣級市)實行直接管理②。省直管縣的作用主要是加快了項目申報審批速度，縮短了財政運轉(zhuǎn)周期，降低了審批成本，提高了政府工作效率。省直管縣在一定程度上提高了擴權(quán)縣市的體制地位和社會影響，使擴權(quán)縣市成為投資環(huán)境好、辦事效率高的代名詞(陳國權(quán)、李院林，2009)。比中央直接推進的財政省直管縣更早的放權(quán)改革，是一些地方自發(fā)推動的擴權(quán)強縣改革。從2002年開始，湖北、浙江、河南三省先后給縣市擴權(quán)，例如浙江把313項屬于地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限下放給20個縣級行政區(qū)，權(quán)限范圍包括計劃、外貿(mào)、國土資源、交通等(何濤舟，2009)。2010年，國務(wù)院進一步作出決定，將原來屬于垂直管理的工商部門和質(zhì)監(jiān)部門劃歸地方管理。在此背景下，縣級擴權(quán)有了一些實際的舉措。也許可以說，以此為標志，縣級政府有了較大的權(quán)力空間和較多的活力，重新中央集權(quán)的勢頭有所扭轉(zhuǎn)。

但是，“擴權(quán)強縣”引發(fā)諸多問題。其一，除了經(jīng)濟管理權(quán)限的調(diào)整下放外，涉及社會管理、社會事業(yè)發(fā)展、維護穩(wěn)定等方面的事務(wù)仍由地級市統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排。其二，人事任免權(quán)依然還在省轄市，如果省里不將人事權(quán)上收，這種縣市擴權(quán)改革會受到嚴重的抑制。有的縣級領(lǐng)導人說，只要省轄市對縣級還有人事管理權(quán)，那么，現(xiàn)在的擴權(quán)強縣就沒有辦法進行到底。其三，地級市在強縣擴權(quán)問題上有抵觸。在財政上，市級雖然已經(jīng)充分履行基數(shù)劃轉(zhuǎn)，也不再參與分享試點縣的經(jīng)濟發(fā)展成果，但同時也取消了原有政策以外的所有財政支持。其四，垂直管理在擴權(quán)強縣政策中定位模糊，因為國土、工商、稅務(wù)、金融等垂直管理部門在政府管理中舉足輕重，但各自都有自上而下的行政體制，擴權(quán)政策無能為力。其五，從實際運行看，下放的權(quán)限數(shù)量少，而且多是虛的、空的。比如舉辦群眾集會活動、稅務(wù)出具發(fā)票遺失證明之類的審批權(quán)放了，但是，涉及招商引資稅收優(yōu)惠、工業(yè)園區(qū)耕地占補平衡等方面審批權(quán)紋絲不動。實質(zhì)性權(quán)限仍然停留在省市級政府。改革試點后，省級政府管理幅度顯著擴大，工作量明顯增加。由于人員編制有限、信息不暢和地區(qū)差異較大等原因，省級政府的工作常常不到位。縣市則因為事事要與省級直接對接，許多事情都要去省城，交通比較遠，行政成本明顯提高。

目前，基層政府與高層政府的關(guān)系，可以說處在一個收權(quán)與放權(quán)交織的糾結(jié)時期，權(quán)力關(guān)系遠遠沒有理順，更深刻的問題還沒有解決，甚至根本就沒有觸及。高層政府和基層政府的權(quán)力責任關(guān)系，還處在一個混沌未開的非法治化狀態(tài)。上級政府與基層政府關(guān)系的法治程度依然很低。已經(jīng)展開的放權(quán)擴權(quán)還是局部的、淺層次的，屬于對過度集權(quán)的修修補補，而且這種修補是上級政府的隨意性行為，屬于被動應(yīng)付的放權(quán)行為。

要從根本上理順基層政府與上級政府間的關(guān)系，需要加大改革力度，最直接突出的問題有兩個：其一，財政轉(zhuǎn)移支付制度的問題?，F(xiàn)在，雖然中央財政向地方財政轉(zhuǎn)移支付的力度加大，但是，在轉(zhuǎn)移支付過程中，專項轉(zhuǎn)移支付比重很高。很多專項本身就是對于基層的不合理要求。轉(zhuǎn)移支付體制背后更重要的問題是，中央不應(yīng)該集中如此多的財力。在許多情況下，先集中財力再轉(zhuǎn)移支付本身就很沒有效率并且容易產(chǎn)生腐敗。其二，基層政府的機構(gòu)編制問題。對于基層機構(gòu)設(shè)置、人員編制等問題，高層政府依然存在管理隨意的現(xiàn)象。不論在中央，還是地方，往往因為某種情況出現(xiàn)，領(lǐng)導人一個講話、一次會議就決定新設(shè)某種機構(gòu)，就決定某種機構(gòu)升格、擴編，甚至自上而下要求某種機構(gòu)統(tǒng)一配置什么設(shè)備、工作人員應(yīng)當何種待遇。下級政府不論什么情況，都必須執(zhí)行這種“大一統(tǒng)”的要求。上級政府的政令漫天飛，其結(jié)果只能是，想管也管不好，越想管越管不好，越號稱加強權(quán)威，結(jié)果越是權(quán)威衰落。顯然，這是一種非法治化、非制度化的政府間關(guān)系。

從體制深層來看，理順基層與高層政府關(guān)系，進一步的行政性分權(quán)遠遠不夠，還需要做出諸多政治體制的新安排，既包括基層政治體制改進，也包括全局性的政治體制變革。政府間關(guān)系的法治化尤為緊迫。哪些責任和權(quán)力在基層，哪些責任和權(quán)力在高層，應(yīng)該基于民主和法治的原則給以制度化的確定，有明確的切割。這種切割和劃分，應(yīng)當與市場經(jīng)濟的流動性和靈活性相容，在機構(gòu)和職能上都有較好的彈性和地區(qū)差異兼容性。