縣鄉(xiāng)政府治理的危機(jī)與變革

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縣鄉(xiāng)政府治理的危機(jī)與變革

事權(quán)分配和互動模式的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

核心提示:進(jìn)入21世紀(jì)以來,縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢發(fā)生重要變化?!爸匦录瘷?quán)化”全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府,直接加劇了縣鄉(xiāng)政府與上級政府的緊張關(guān)系,間接加劇了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的緊張關(guān)系?,F(xiàn)在,基層政府已經(jīng)陷入深刻的治理危機(jī),這種治理危機(jī)具有深刻的體制根源。如果政府體制改革缺乏強(qiáng)有力突破,或?qū)⒊霈F(xiàn)多重危機(jī)并發(fā)局面。政府改革需要拋卻傳統(tǒng)思路,重新界定和確立不同層級政府間權(quán)力關(guān)系,在不同層級政府間建立全新的互動模式。

進(jìn)入21世紀(jì)以來,縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢發(fā)生重要變化。“重新集權(quán)化”全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府,既造成縣鄉(xiāng)政府與上級政府的關(guān)系緊張,也造成了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的關(guān)系緊張。檢索這種重新集權(quán)化的起源,起始于20世紀(jì)90年代中期。在分稅制造成基層財政步步吃緊的同時,基層行政權(quán)力也不斷被上級蠶食,而上級政府施加給縣鄉(xiāng)政府的多種考核問責(zé),則進(jìn)一步惡化了縣鄉(xiāng)政府的運(yùn)行環(huán)境。大致從2010年開始,中央政府意識到這種重新集權(quán)化的積弊,開始采取某些調(diào)整措施,行政性分權(quán)有所推進(jìn),基層政府決策體制也有一系列改進(jìn)。但是,迄今為止縣鄉(xiāng)政府運(yùn)行并未進(jìn)入良性軌道。相反,政府體系內(nèi)部的緊張關(guān)系持續(xù)加劇,基層政府與社會民眾的沖突也在持續(xù)加深。整體地看,現(xiàn)在基層政府已經(jīng)陷入深刻的治理危機(jī)。這種危機(jī)已經(jīng)超越了一般意義上的“治理”層面。從國際經(jīng)驗(yàn)看,治理通常指政府制定政策和執(zhí)行政策的能力(Francis Fukuyama, 2012),一般不涉及具體的政治過程。由于中國政府過程中政治與行政性的渾然一體特征,基層政府的這種治理危機(jī)具有深刻的體制根源。

十八屆三中全會提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,并在《決定》中就政府職能、政府組織結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代財政制度等方面作出了詳細(xì)規(guī)定,為調(diào)整中央與地方關(guān)系以及理順各級政府責(zé)權(quán)關(guān)系定下了基調(diào)。筆者認(rèn)為,在接下來的改革設(shè)計中,不僅需要行政體制或者管理技術(shù)的改進(jìn),而且需要更具深度和廣度的政治改革。如果改革不能在政治層面有重大突破,治理危機(jī)的全面爆發(fā)將只是時間問題。

本文在分析過程中將縣鄉(xiāng)政府共同作為基層政府。按照法定的政府組織架構(gòu),中國有五級政府,即中央、省(市)、市(地)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。如果從字面上理解,最低層級的政府即為基層政府,故基層政府即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。然而,具體考察縣鄉(xiāng)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,情形則顯然不同。在20世紀(jì)80年代的政府改革議程中,具體來說,在恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府早期的改革設(shè)計中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來是按最具有獨(dú)立意義的基層政府來設(shè)計的。中央政府曾提出并積極推進(jìn)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、行政管理權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)等系列改革措施,但是,在后來的政府演變中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離獨(dú)立一級政府的設(shè)計目標(biāo)越來越遠(yuǎn)?,F(xiàn)在,不論是財權(quán),還是事權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已經(jīng)不具備一級政府的真正屬性,而是越來越成為縣級政府的從屬組織,或者成為縣級政府的代理機(jī)構(gòu)。從近十年農(nóng)村新政的推進(jìn)本身來看,政策的基本設(shè)計在中央,而政策的實(shí)際操作在縣(市),發(fā)展改革呈現(xiàn)出“以縣為主”的鮮明特點(diǎn)??h鄉(xiāng)政府呈現(xiàn)一體化的明顯趨勢。所以,實(shí)質(zhì)意義上的基層政府應(yīng)該是縣級政府,更準(zhǔn)確些說,則是縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同構(gòu)成基層政府。

本文以基層政府權(quán)力關(guān)系演變?yōu)榛揪€索,以新世紀(jì)以來十多年為觀察區(qū)間,重點(diǎn)分析基層政府與上級政府、基層政府內(nèi)部的權(quán)力互動特征,展示縣鄉(xiāng)在政府體系中的困難處境以及面臨的多種沖突,并進(jìn)一步透視醞釀中的政府治理危機(jī)。

縣級政府的權(quán)力演變

當(dāng)前,從基層政府與上級政府的關(guān)系來看,縣鄉(xiāng)政府的基本體制環(huán)境即條條集權(quán)的大格局未變,但是,隨著省直管縣體制的推進(jìn),縣的管理職權(quán)有所擴(kuò)張,垂直管理勢頭有所回轉(zhuǎn)??h級政府權(quán)力呈現(xiàn)“弱干強(qiáng)枝”的新勢頭。

政府體制的重新集權(quán)。整體來看,20世紀(jì)90年代以來縣級政府與上級政府的關(guān)系趨勢特征是“重新集權(quán)化”。20世紀(jì)80年代的中國改革,就中央地方關(guān)系而言,是以向地方放權(quán)為主導(dǎo)思路的,具體來說,是在“條條服從塊塊”的大原則下來處理不同層級間政府關(guān)系。這種改革的原則,體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事任命、財政收支等諸多方面,來自上級政府或者中央的直接管控都明顯減弱。1987年中共十三大以后,隨著政治改革問題的高調(diào)提出,不僅在上下級政府間關(guān)系上放權(quán)速度加快,而且在黨和政府關(guān)系上黨委的權(quán)力也顯著收縮。一段時間內(nèi),黨政分開的改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,例如撤銷黨委政法委、政府部門黨組等。在這種大的背景下,縣鄉(xiāng)改革的推進(jìn)力度空前。當(dāng)時,中央提出縣級黨委政府要總攬改革全局,縣級綜合改革一度成為改革進(jìn)程中的重大題材。不論東部還是中西部,都出現(xiàn)過一些縣級改革的先行者,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面都有一些重大突破,例如內(nèi)蒙古卓資、四川廣漢、山西原平等。在縣鄉(xiāng)關(guān)系上,縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)也成為改革潮流,縣的職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)紛紛下放交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始建立獨(dú)立財政,出現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政分灶吃飯的基本格局。在當(dāng)時看來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)有建立為真正一級政府的勢頭。雖然政府改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)并不明晰,但是,不論是中央決策者,還是地方領(lǐng)導(dǎo)者,從基本思路來說,都把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基礎(chǔ)層級的政府來建設(shè),希望把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成一級完整的政府。這種改革思路的基本標(biāo)志是1986年9月26日中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》(中發(fā)[1986]22號文件)①。1989年,國務(wù)院進(jìn)一步提出,要繼續(xù)提出關(guān)于縣級改革的整體方案。

但是,以擴(kuò)權(quán)放權(quán)為方向的縣鄉(xiāng)政府改革,在進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后發(fā)生逆轉(zhuǎn),原來的改革思路沒有再繼續(xù)推進(jìn)。到20世紀(jì)90年代中期,上級政府對于基層政府的控制總體上趨于加強(qiáng),特別表現(xiàn)為垂直管理的部門不斷增多。基本上,具有重要調(diào)控能力的政府部門大都開始實(shí)行垂直管理,例如稅務(wù)部門、工商部門、國土部門、質(zhì)監(jiān)和藥監(jiān)部門等。這些現(xiàn)象在國外研究中被稱為“再中央集權(quán)化”。這種重新集權(quán)化,對于基層政府的運(yùn)行產(chǎn)生了直接而深刻的影響。在縣鄉(xiāng)之間,原來一些已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力被縣市政府重新收走,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得更加虛弱。在行政權(quán)發(fā)生上級集權(quán)的同時,財政上的分稅制改革,從另一個方向削弱了縣鄉(xiāng)政府作為基層政府的運(yùn)行能力。其中受打擊最甚者,自然是在多級政府體系中最沒有談判能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

通觀本世紀(jì)以來的縣級改革,中央的重新集權(quán)化是重要特征。這里的“中央”并不特指最高層的中央政府,而是泛指基層政府之上的上級政府。這種重新集權(quán)化,既表現(xiàn)為財政權(quán)力向上集中,也表現(xiàn)為行政權(quán)力向上集中,還表現(xiàn)在自20世紀(jì)90年代中期以來,上級政府對于基層政府的直接控制不斷強(qiáng)化,尤其是來自上級的各種考核問責(zé)日趨嚴(yán)密。在這個過程中,雖然從職權(quán)配置上中央權(quán)力在加強(qiáng),對于基層的控制更細(xì)膩,但是,中央的權(quán)威卻在急劇下降,中央權(quán)力的有效性顯著衰落。也就是說,中央重新集權(quán)化的過程,也伴隨著基層不信任、不合作的過程,其直接后果是基層政府與高層政府的矛盾逐漸尖銳。透過基層政府在文件語言上、官方場面上對于高層的順從逢迎,不難發(fā)現(xiàn)基層與高層之間的分歧和猜忌。這種奇異狀態(tài)在快速地消解整個政府體制的可信度和有效性。

縣級政府的兩難困境。在20世紀(jì)90年代中期重新集權(quán)化不斷加劇的過程中,基層政府的處境趨于困難。一方面,來自上級政府的權(quán)力約束和財政汲取加劇,另一方面,來自基層民眾的抵抗迅速增加。由此,社會沖突蔓延,維穩(wěn)演變?yōu)榛鶎诱牡谝惶柼魬?zhàn)。鄉(xiāng)村治理從此成為問題。

內(nèi)在地看,重新中央集權(quán)化對于基層政府與基層民眾的矛盾起了催化作用,比如因?yàn)樯霞壺斦橙∵^多而公共支出責(zé)任較少,使基層政府的財力不足以完成大量公共服務(wù)支出,進(jìn)而導(dǎo)致基層政府加大對于民眾的財力征收,引發(fā)更多的政府與民眾沖突。但是,問題不僅如此,更重要的是政府制度本身存在的問題。這主要表現(xiàn)在:基層政府對于基層民眾的問責(zé)性和回應(yīng)性很差,提供服務(wù)的內(nèi)容和形式都無法令農(nóng)民滿意;同時,對基層政府本身的機(jī)構(gòu)膨脹沒有有效約束,財政供養(yǎng)人員不斷增加,出現(xiàn)“十羊九牧”的情況,從另一個方向催生了基層政府與基層民眾的矛盾。對此,中央政府傾向于指責(zé)基層官員的品行和能力,并進(jìn)一步增加不合理或不切實(shí)際的考核,給基層政府帶來了更多的財政壓力,形成了惡性循環(huán)。

在這種情況下,基層政府陷入兩難境地,上有高層領(lǐng)導(dǎo)的指責(zé)批評,下有基層民眾的不滿抵抗?;鶎庸賳T本身的不滿也在迅速增加。這種不滿發(fā)生在兩個方向上:對上,他們認(rèn)為高層集權(quán)過多,眾多重要部門垂直管理。在基層政府看來,高層的這種做法有兩種動因,既有高層對基層政府不信任的動因,例如往往是哪個領(lǐng)域出了問題,就把哪個部門劃為垂直管理;也有高層與基層政府直接爭利的動因,例如把那些有利益的單位和部門劃歸上級管理。因此,面對來自上級的批評指責(zé),基層官員對于上級政府的不滿也是很強(qiáng)烈的。對下,他們認(rèn)為現(xiàn)在的民眾越來越難管理,很多人經(jīng)常對政府提出過分的要求。很多基層官員反映,現(xiàn)在民眾不管大事小事、公事私事、新事舊事都來找基層政府,頻現(xiàn)各種無理上訪、惡意上訪,稍不滿意就越級上訪。民眾的頻繁上訪大大增加了基層官員的維穩(wěn)工作量,他們承受著巨大壓力,耗費(fèi)了很多精力,嚴(yán)重影響了正常工作安排和心理狀態(tài)。

總的來看,在基層政府與民眾關(guān)系出現(xiàn)問題的同時,高層政府與基層政府關(guān)系也出現(xiàn)了問題。基層政府與社會的沖突增加的同時,基層政府與高層政府的沖突也在增加。這是20世紀(jì)90年代初期以來,鄉(xiāng)村治理面臨的基本體制背景和社會背景。

壓力下的縣政變革。進(jìn)入21世紀(jì)之后,在國家與社會、上級政府與基層政府雙重緊張關(guān)系背景下,政府體系的改革越來越成為社會熱點(diǎn)。人們在討論鄉(xiāng)村治理的時候,不可避免地強(qiáng)調(diào)政府治理的重要性。雖然政府體制沒有根本性轉(zhuǎn)變,但是,局部的改革努力和突破也在不同領(lǐng)域有所體現(xiàn)。應(yīng)該說,這些體制性的演變,是在鄉(xiāng)村治理的視野下觀察政府變革所必須注意的。

進(jìn)入新世紀(jì)以后,雖然政府改革并沒有深刻而重大的舉措推出,但是,高層政府也清楚地察覺到來自基層政府的不滿指責(zé),高層精神對于基層的影響力和滲透力變得微弱;高層還意識到,除了基層官員自身素質(zhì)之外,高層再集權(quán)化本身也是基層政府與高層政府之間矛盾、基層政府與社會之間矛盾的重要原因之一。在這種情況下,高層開始重新重視對于基層的放權(quán)擴(kuò)權(quán)問題,既表現(xiàn)在財政的公共支出責(zé)任上,高層愿意承擔(dān)更多責(zé)任,特別是加大了財政轉(zhuǎn)移支付的力度;也表現(xiàn)在行政權(quán)力分割上,高層開始改進(jìn)過去那種不斷加強(qiáng)中央集權(quán)的思路,將一部分審批權(quán)力下放給縣市政府。在政府部門的設(shè)置和管理上,對于過去的垂直管理做法有了反思,有意識地給予地方較大自主空間。在這個過程中,對于基層治理影響最巨者,是財政體制的省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣兩項(xiàng)改革試點(diǎn)。從一般理解上看,強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)自然涵蓋了財政省直管縣的內(nèi)容,是對于20世紀(jì)80年代中期以后確立的“市管縣”政府間體制的調(diào)整。但是,從改革本身進(jìn)程來看,強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和財政省直管縣的進(jìn)路不同。

自2007年開始,中央政府積極推進(jìn)省直管縣財政改革,主要做法是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面,省財政與市縣財政直接聯(lián)系,開展相關(guān)業(yè)務(wù)。到2011年底,全國共有27個省對1080個縣(包括縣級市)實(shí)行直接管理②。省直管縣的作用主要是加快了項(xiàng)目申報審批速度,縮短了財政運(yùn)轉(zhuǎn)周期,降低了審批成本,提高了政府工作效率。省直管縣在一定程度上提高了擴(kuò)權(quán)縣市的體制地位和社會影響,使擴(kuò)權(quán)縣市成為投資環(huán)境好、辦事效率高的代名詞(陳國權(quán)、李院林,2009)。比中央直接推進(jìn)的財政省直管縣更早的放權(quán)改革,是一些地方自發(fā)推動的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革。從2002年開始,湖北、浙江、河南三省先后給縣市擴(kuò)權(quán),例如浙江把313項(xiàng)屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20個縣級行政區(qū),權(quán)限范圍包括計劃、外貿(mào)、國土資源、交通等(何濤舟,2009)。2010年,國務(wù)院進(jìn)一步作出決定,將原來屬于垂直管理的工商部門和質(zhì)監(jiān)部門劃歸地方管理。在此背景下,縣級擴(kuò)權(quán)有了一些實(shí)際的舉措。也許可以說,以此為標(biāo)志,縣級政府有了較大的權(quán)力空間和較多的活力,重新中央集權(quán)的勢頭有所扭轉(zhuǎn)。

但是,“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”引發(fā)諸多問題。其一,除了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的調(diào)整下放外,涉及社會管理、社會事業(yè)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定等方面的事務(wù)仍由地級市統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排。其二,人事任免權(quán)依然還在省轄市,如果省里不將人事權(quán)上收,這種縣市擴(kuò)權(quán)改革會受到嚴(yán)重的抑制。有的縣級領(lǐng)導(dǎo)人說,只要省轄市對縣級還有人事管理權(quán),那么,現(xiàn)在的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣就沒有辦法進(jìn)行到底。其三,地級市在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)問題上有抵觸。在財政上,市級雖然已經(jīng)充分履行基數(shù)劃轉(zhuǎn),也不再參與分享試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果,但同時也取消了原有政策以外的所有財政支持。其四,垂直管理在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策中定位模糊,因?yàn)閲?、工商、稅?wù)、金融等垂直管理部門在政府管理中舉足輕重,但各自都有自上而下的行政體制,擴(kuò)權(quán)政策無能為力。其五,從實(shí)際運(yùn)行看,下放的權(quán)限數(shù)量少,而且多是虛的、空的。比如舉辦群眾集會活動、稅務(wù)出具發(fā)票遺失證明之類的審批權(quán)放了,但是,涉及招商引資稅收優(yōu)惠、工業(yè)園區(qū)耕地占補(bǔ)平衡等方面審批權(quán)紋絲不動。實(shí)質(zhì)性權(quán)限仍然停留在省市級政府。改革試點(diǎn)后,省級政府管理幅度顯著擴(kuò)大,工作量明顯增加。由于人員編制有限、信息不暢和地區(qū)差異較大等原因,省級政府的工作常常不到位??h市則因?yàn)槭率乱c省級直接對接,許多事情都要去省城,交通比較遠(yuǎn),行政成本明顯提高。

目前,基層政府與高層政府的關(guān)系,可以說處在一個收權(quán)與放權(quán)交織的糾結(jié)時期,權(quán)力關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有理順,更深刻的問題還沒有解決,甚至根本就沒有觸及。高層政府和基層政府的權(quán)力責(zé)任關(guān)系,還處在一個混沌未開的非法治化狀態(tài)。上級政府與基層政府關(guān)系的法治程度依然很低。已經(jīng)展開的放權(quán)擴(kuò)權(quán)還是局部的、淺層次的,屬于對過度集權(quán)的修修補(bǔ)補(bǔ),而且這種修補(bǔ)是上級政府的隨意性行為,屬于被動應(yīng)付的放權(quán)行為。

要從根本上理順基層政府與上級政府間的關(guān)系,需要加大改革力度,最直接突出的問題有兩個:其一,財政轉(zhuǎn)移支付制度的問題?,F(xiàn)在,雖然中央財政向地方財政轉(zhuǎn)移支付的力度加大,但是,在轉(zhuǎn)移支付過程中,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重很高。很多專項(xiàng)本身就是對于基層的不合理要求。轉(zhuǎn)移支付體制背后更重要的問題是,中央不應(yīng)該集中如此多的財力。在許多情況下,先集中財力再轉(zhuǎn)移支付本身就很沒有效率并且容易產(chǎn)生腐敗。其二,基層政府的機(jī)構(gòu)編制問題。對于基層機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等問題,高層政府依然存在管理隨意的現(xiàn)象。不論在中央,還是地方,往往因?yàn)槟撤N情況出現(xiàn),領(lǐng)導(dǎo)人一個講話、一次會議就決定新設(shè)某種機(jī)構(gòu),就決定某種機(jī)構(gòu)升格、擴(kuò)編,甚至自上而下要求某種機(jī)構(gòu)統(tǒng)一配置什么設(shè)備、工作人員應(yīng)當(dāng)何種待遇。下級政府不論什么情況,都必須執(zhí)行這種“大一統(tǒng)”的要求。上級政府的政令漫天飛,其結(jié)果只能是,想管也管不好,越想管越管不好,越號稱加強(qiáng)權(quán)威,結(jié)果越是權(quán)威衰落。顯然,這是一種非法治化、非制度化的政府間關(guān)系。

從體制深層來看,理順基層與高層政府關(guān)系,進(jìn)一步的行政性分權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還需要做出諸多政治體制的新安排,既包括基層政治體制改進(jìn),也包括全局性的政治體制變革。政府間關(guān)系的法治化尤為緊迫。哪些責(zé)任和權(quán)力在基層,哪些責(zé)任和權(quán)力在高層,應(yīng)該基于民主和法治的原則給以制度化的確定,有明確的切割。這種切割和劃分,應(yīng)當(dāng)與市場經(jīng)濟(jì)的流動性和靈活性相容,在機(jī)構(gòu)和職能上都有較好的彈性和地區(qū)差異兼容性。

責(zé)任編輯:單夢竹校對:總編室最后修改:
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