縣鄉(xiāng)決策體制的演變

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)的縣鄉(xiāng)政府，不僅日常行為方面有重要改進(jìn)，而且決策機(jī)制也有重要改變。這種日常行為和決策機(jī)制的改變，有的是設(shè)計(jì)中的所謂“改革”所導(dǎo)致，也有的是非預(yù)期、非設(shè)計(jì)的演變而來(lái)。在這十余年間，縣鄉(xiāng)政府日常運(yùn)行的規(guī)范性明顯提升(渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009)，預(yù)算決策體制有重要進(jìn)步，官員的選拔機(jī)制也發(fā)生了重要變化。政府過(guò)程的程序化和公共參與性都有明顯進(jìn)步，制度化程度在提升，行政效率在提升，民眾的問(wèn)責(zé)性在提升。但是，進(jìn)一步考察發(fā)現(xiàn)，決策體制變革雖然解決了若干政府運(yùn)行中的問(wèn)題，但是與此同時(shí)，也導(dǎo)致了更多新問(wèn)題。這些以官員選拔為主體內(nèi)容的“改革”舉措，實(shí)際上無(wú)意于或無(wú)助于解決核心癥結(jié)，往往是淺嘗輒止或者欲擒故縱?；鶎庸賳T在此過(guò)程中平添大量官場(chǎng)傾軋的煎熬，對(duì)于此種把戲洞若觀火，對(duì)于體制的信心不斷瓦解。

政府行為的規(guī)范性?？疾煺袨榈囊?guī)范性可以從兩個(gè)角度進(jìn)行，即從外部看運(yùn)行狀況變化，從內(nèi)部看決策過(guò)程變化。

其一，從外部看，政府行為的規(guī)范性明顯增強(qiáng)。主要表現(xiàn)在：政府辦事程序趨于明確，如期限的規(guī)定、條件的規(guī)定，并且公開(kāi)化;政府的辦事場(chǎng)所趨于統(tǒng)一，很多地方都設(shè)立了政務(wù)大廳;政府人員的行政問(wèn)責(zé)得到強(qiáng)化，政府對(duì)于工作人員的行為有明確要求，工作紀(jì)律得到整肅。政府運(yùn)行規(guī)范性的提升，應(yīng)該說(shuō)與20世紀(jì)八九十年代基層政府的隨意混亂、職責(zé)不清、有責(zé)無(wú)崗、有崗無(wú)人、有人無(wú)為的狀況大不相同。與此相應(yīng)，政府依法行政，官員依法辦事，在程序性、行為標(biāo)準(zhǔn)化方面有巨大進(jìn)步。

自上而下的行政問(wèn)責(zé)正在推進(jìn)。這種行政性問(wèn)責(zé)的推進(jìn)，主要是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)直接主導(dǎo)的，就其動(dòng)力而言，一個(gè)是由政府招商引資的需要所激發(fā)，一個(gè)是基層群眾對(duì)于政府的壓力所致。同時(shí)，最近幾年上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)加強(qiáng)也推動(dòng)著基層政府的問(wèn)責(zé)性提高。

機(jī)構(gòu)改革有所推進(jìn)。從縱向來(lái)看，基層政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的自主權(quán)有所擴(kuò)大，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，來(lái)自高層政府的直接規(guī)制和要求比過(guò)去明顯減少;從橫向來(lái)看，基層政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)比較多樣和復(fù)雜的局面。在不同的縣市，很難看到完全一致的機(jī)構(gòu)設(shè)置。這也是與20世紀(jì)八九十年代不同的情況。機(jī)構(gòu)改革雖然是基層政府改革的熱點(diǎn)領(lǐng)域，但是，推進(jìn)力度并不大。一般來(lái)說(shuō)，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)人更愿意在行政規(guī)范化方面多有動(dòng)作，而不愿意在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)方面加大力度。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)調(diào)整，阻力更大，風(fēng)險(xiǎn)更大。從全局來(lái)看，基層政府部門(mén)的設(shè)置與20世紀(jì)八九十年代相比變化不大，全局性的機(jī)構(gòu)改革少有動(dòng)作;從局部來(lái)看，圍繞某種政府職能調(diào)整推進(jìn)的機(jī)構(gòu)和工作調(diào)整經(jīng)常發(fā)生?？傮w而言，這些都是機(jī)構(gòu)改革的零星舉措。

2010年以來(lái)，個(gè)別發(fā)達(dá)地方在縣市層面啟動(dòng)了大部制改革。這些地方的政府部門(mén)調(diào)整力度很大，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量大大減少，但實(shí)際效果還相當(dāng)微弱。其一，政府運(yùn)行機(jī)制變化不大，政府人員甚至抱怨改革后工作程序更加麻煩，行政效率更低;其二，人員規(guī)模變化有限，因?yàn)榫?jiǎn)過(guò)程中只是簡(jiǎn)單的職位合并，出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)職位的過(guò)度擁擠，有的部門(mén)甚至有十來(lái)個(gè)副職領(lǐng)導(dǎo)。目前的大部制改革，主要效果是部門(mén)設(shè)置減少了，而在提高政府效率和縮小政府人員規(guī)模這兩個(gè)方面還沒(méi)有發(fā)揮出實(shí)際作用，也許其效果的體現(xiàn)還需要假以時(shí)日。

其二，從內(nèi)部看，決策過(guò)程的規(guī)范化提升。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府都開(kāi)始重視議事規(guī)則的制定，決策程序趨于明確。不論是政府的常務(wù)會(huì)，還是黨委的常委會(huì)，普遍建立了正式文本形式的議事規(guī)則，并制定了相應(yīng)的決策程序。例如集體決定的事項(xiàng)、會(huì)議紀(jì)要的正規(guī)化，特別是在重大項(xiàng)目的決策、工程承包的發(fā)包等方面，普遍建立了明確的規(guī)則程序。雖然從執(zhí)行來(lái)看，這些決策規(guī)則和議事程序往往落實(shí)得不好，甚至因?yàn)檫@種決策機(jī)制問(wèn)題導(dǎo)致的腐敗案例仍然未見(jiàn)其少，但是，與20世紀(jì)八九十年代無(wú)明確規(guī)則和程序的狀況比，顯然是很大進(jìn)步。

與此同時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)人的“限權(quán)”進(jìn)程有所推進(jìn)。決策體制的主要弊端是過(guò)度集權(quán)，特別是“一把手”集權(quán)。最近幾年，一些地方探索縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一把手”“限權(quán)”改革。一般來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部決策制度的健全和議事規(guī)則的設(shè)立，本身就是對(duì)于個(gè)人集權(quán)的限制。但是，在此基礎(chǔ)上，一些地方還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了若干限制“一把手”集權(quán)的措施，包括“一把手”“自覺(jué)限權(quán)”的經(jīng)驗(yàn)。比如“末位表態(tài)制”，即“一把手”在會(huì)議議決事項(xiàng)過(guò)程中最后表態(tài);“一把手”不直接分管人事、財(cái)務(wù)工作等。這些“一把手”限權(quán)改革，還屬于政府決策機(jī)制的前沿問(wèn)題，探索試驗(yàn)剛剛開(kāi)始，爭(zhēng)論還很多。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果“一把手”能夠做到“自覺(jué)限權(quán)”，他就能夠做到自覺(jué)地防止權(quán)力濫用，那么，所謂限權(quán)也就沒(méi)有意義了。顯然，這種“自覺(jué)限權(quán)”的改革探索有內(nèi)在的邏輯矛盾。

預(yù)算的公共性與規(guī)范性。中國(guó)政府體制的重要特點(diǎn)是，預(yù)算與財(cái)政都?xì)w財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。這顯示了政治過(guò)程與行政過(guò)程糾結(jié)在一起的特點(diǎn)(馬駿，2007)。預(yù)算與財(cái)政不是一個(gè)層面上的問(wèn)題，因?yàn)轭A(yù)算屬于政治過(guò)程，財(cái)政屬于行政過(guò)程。與財(cái)政改革相比，預(yù)算改革的步伐要慢得多?；仡?0世紀(jì)八九十年代以來(lái)基層政府預(yù)算的發(fā)展演變，主要有五個(gè)特點(diǎn)：

第一，預(yù)算資金的公共性提升，出現(xiàn)了從“政府預(yù)算”到公共預(yù)算的轉(zhuǎn)變。隨著政府收入的迅速增加，預(yù)算的盤(pán)子不斷增大，政府預(yù)算所涵蓋的工作領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大。這可以概括為從“政府預(yù)算”到“公共預(yù)算”的轉(zhuǎn)變。過(guò)去說(shuō)預(yù)算是“政府”預(yù)算，是因?yàn)樵?0世紀(jì)八九十年代相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，財(cái)政收入的主體部分被用于供養(yǎng)政府人員。那個(gè)時(shí)期基層財(cái)政工作的基本目標(biāo)是雙保，即“保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)”，也就是說(shuō)，政府的預(yù)算還無(wú)法顧及更大范圍的公共支出。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，基層政府的預(yù)算資金總量迅速擴(kuò)大，既包括本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入增加，也包括來(lái)自上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的增加，還包括巨量土地出讓收入的增加。與此同時(shí)，預(yù)算承擔(dān)的公共職能也不斷擴(kuò)大，包括教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障體系建設(shè)等，預(yù)算的公共性質(zhì)得到突出的體現(xiàn)。因此，基層政府的預(yù)算可以說(shuō)進(jìn)入了真正意義上的公共預(yù)算階段。

第二，預(yù)算編制的規(guī)范性提升。概括來(lái)說(shuō)，就是從基數(shù)預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶖?shù)預(yù)算和零基數(shù)的部門(mén)預(yù)算相結(jié)合。從2000年開(kāi)始，部門(mén)預(yù)算先從省級(jí)推進(jìn)，近幾年，在縣市也迅速推開(kāi)(馬駿，2005)?；鶖?shù)預(yù)算基本上是以保障政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，是基于人員工資和機(jī)構(gòu)運(yùn)行的預(yù)算方法，預(yù)算編制方法主要是在各部門(mén)上年基數(shù)基礎(chǔ)上調(diào)整變化。部門(mén)預(yù)算則是零基數(shù)預(yù)算，是以預(yù)算單位的公共服務(wù)職能及其項(xiàng)目安排為基礎(chǔ)來(lái)編制預(yù)算，強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)履行的公共服務(wù)職能在預(yù)算上的保證。通俗地說(shuō)，基數(shù)預(yù)算立足于政府養(yǎng)人，部門(mén)預(yù)算立足于政府辦事，但兩者具有重要區(qū)別。同時(shí)，部門(mén)預(yù)算也有程序上的明確要求，基本特點(diǎn)是“兩上兩下”。

第三，預(yù)算透明度提升，即預(yù)算從過(guò)去的政府機(jī)密轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢ǔ潭鹊墓_(kāi)?，F(xiàn)在，在各級(jí)政府中，預(yù)算公開(kāi)都是重要話(huà)題。分層級(jí)來(lái)看，基層政府的預(yù)算公開(kāi)好于上層政府，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的公開(kāi)是做得最好的，甚至出現(xiàn)了所謂“裸體鄉(xiāng)政府”。分項(xiàng)目來(lái)看，民眾高度關(guān)注的民生類(lèi)項(xiàng)目，成為率先公開(kāi)的內(nèi)容。但總的來(lái)看，預(yù)算公開(kāi)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因?yàn)閺母旧险f(shuō)，預(yù)算的公開(kāi)是個(gè)預(yù)算制度問(wèn)題，或者說(shuō)是政治體制問(wèn)題，在政府體制未深刻轉(zhuǎn)變的情況下，預(yù)算的公開(kāi)只能是形式上的、象征性的。

第四，預(yù)算決定的民主性有所提升。從根本上說(shuō)，目前政府的預(yù)算決策過(guò)程，與20世紀(jì)八九十年代相比并沒(méi)有重大轉(zhuǎn)變，預(yù)算過(guò)程本身無(wú)深刻變化。最近幾年，雖然人大審批決定預(yù)算的作用得到了強(qiáng)調(diào)，人大和社會(huì)公眾對(duì)于預(yù)算過(guò)程的關(guān)切提升，參與有所增加，但是，預(yù)算過(guò)程的決定性力量依然是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，而不是法律規(guī)定的民意機(jī)構(gòu)。人大在預(yù)算決定中的作用依然是象征性的、形式上的。在一些人大參與預(yù)算審批創(chuàng)造了典型經(jīng)驗(yàn)的發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然人大代表針對(duì)一些不合理的預(yù)算項(xiàng)目提出了具體意見(jiàn)，并且獲得肯定，但是，根據(jù)筆者對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的訪談了解到，這些人大不同意的預(yù)算方案，仍然得到執(zhí)行。當(dāng)然，說(shuō)預(yù)算的決定過(guò)程未有重要改變，并不意味著沒(méi)有任何改變。在一些地區(qū)，在預(yù)算決定過(guò)程的某些方面，改革還是有所突破。這主要表現(xiàn)在兩方面：一是預(yù)算決定中專(zhuān)家參與評(píng)審，提高了預(yù)算決定的科學(xué)性。廣東佛山市南海區(qū)在這方面已經(jīng)探索了近十年，有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。二是預(yù)算的公眾參與性有所提升，主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面有明顯突破，比如浙江溫嶺的民主懇談，江蘇無(wú)錫、黑龍江哈爾濱和河南焦作的參與式預(yù)算等。但是，總體來(lái)說(shuō)，預(yù)算過(guò)程仍然是一個(gè)高度封閉的政府過(guò)程，體現(xiàn)了政府內(nèi)部的集權(quán)特性，與黨管人事的內(nèi)在機(jī)制完全一致，只有形式上的區(qū)別。從政治權(quán)力的邏輯過(guò)程來(lái)看，“書(shū)記管人、縣長(zhǎng)管錢(qián)”的說(shuō)法并不成立?；蛘哒f(shuō)，這種表達(dá)只有程序意義，而無(wú)實(shí)質(zhì)意義。

第五，預(yù)算管理的復(fù)雜性提升，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。首先，2000年以來(lái)土地出讓金在財(cái)政中的比重不斷增加，這也被稱(chēng)為“土地財(cái)政”(李尚蒲、羅必良，2010;楊圓圓，2010)。由于土地財(cái)政的不斷加劇，基層政府的預(yù)算變得更加復(fù)雜。土地出讓金最初并不進(jìn)入預(yù)算。后來(lái)，中央政府雖然規(guī)定土地出讓金納入“預(yù)算管理”，并不意味著真正進(jìn)入“預(yù)算”?；鶎诱谌绾翁幚磉@些出讓金的問(wèn)題上仍然有很大的隨意性，中央政府實(shí)際上并不掌握土地出讓金收支的準(zhǔn)確情況。其次，2009年中央政府為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，準(zhǔn)許地方政府建立融資平臺(tái)，并由財(cái)政擔(dān)保這些融資平臺(tái)的融資，這就在制度上為地方政府借債提供了空間和窗口。在這個(gè)背景下，縣市政府的債務(wù)問(wèn)題成為體制性問(wèn)題。嚴(yán)格地說(shuō)，以往縣市政府也有債務(wù)，但是通常僅僅是行政性債務(wù)，例如向上級(jí)財(cái)政借錢(qián)發(fā)工資?，F(xiàn)在，這些融資平臺(tái)的貸款，實(shí)際上成為地方政府的債務(wù)，這些貸款主要是融資平臺(tái)為了基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資而獲得的銀行貸款，屬于經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。由于地方不得編制赤字預(yù)算，所以沒(méi)有預(yù)算意義上的債務(wù)。再次，從2010年夏季開(kāi)始，中央雖然規(guī)定地方政府不得為融資平臺(tái)提供擔(dān)保，但是地方政府債務(wù)仍在擴(kuò)大。中央政府對(duì)此已經(jīng)難以控制，而地方政府自身也是騎虎難下。最后，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，融資平臺(tái)不僅出現(xiàn)在縣市，而且出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也已經(jīng)有了融資債務(wù)。這些債務(wù)已經(jīng)不同于20世紀(jì)八九十年代的鄉(xiāng)村債務(wù)。目前，鄉(xiāng)和村也有土地財(cái)政，無(wú)非其具體表現(xiàn)形式不一樣。現(xiàn)在，土地財(cái)政已經(jīng)成為支撐基層政府民生支出的基本來(lái)源，土地財(cái)政的萎縮將使基層政府原來(lái)做出的民生建設(shè)承諾變?yōu)榭疹^支票，這對(duì)于基層領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)是一種政治上的“自殺”，因此，他們必須力挺土地財(cái)政。正是從這個(gè)角度看，房地產(chǎn)調(diào)控中主要的博弈方其實(shí)是中央政府和地方政府，而地方政府和房產(chǎn)商人是一榮俱榮的一體關(guān)系。

從預(yù)算管理體制本身來(lái)看，公眾對(duì)于基層政府財(cái)政支出的要求常常與上級(jí)政府的要求不一致，這讓基層政府左右為難。正是從這個(gè)角度考慮，一些基層政府領(lǐng)導(dǎo)人在談到預(yù)算改革和人大作用時(shí)，直接提出通過(guò)發(fā)揮人大的作用來(lái)抵抗上級(jí)政府的預(yù)算干預(yù)。當(dāng)上級(jí)政府發(fā)文要求基層應(yīng)該在某個(gè)方面增加政府支出，甚至具體規(guī)定了支出比例時(shí)，基層領(lǐng)導(dǎo)人可以用本級(jí)人大不同意為由來(lái)拒絕上級(jí)的直接要求。從基層政府的運(yùn)行來(lái)看，當(dāng)前的上級(jí)集權(quán)與不斷發(fā)育的公眾參與產(chǎn)生了深層次的矛盾。對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，這種矛盾常常是不可調(diào)和的零和博弈。來(lái)自上層的預(yù)算要求和來(lái)自民眾的預(yù)算要求，往往方向不同、目標(biāo)沖突，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)人難以兼顧。在這種情況下，往往是民眾的需要被忽略，由此激發(fā)出民眾的不滿(mǎn)甚至抵抗。結(jié)果是，雖然上級(jí)的要求得到了貫徹，但是，得罪了民眾，直接削弱基層政府的合法性基礎(chǔ)。

官員選拔機(jī)制的變化。進(jìn)入新世紀(jì)的十多年來(lái)，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生機(jī)制的主要變化，是選拔過(guò)程的公開(kāi)性和程序性增強(qiáng)。這種選拔也可以通俗地概括為不同形式的“選舉”大量增加。當(dāng)然，這不是真正意義上的選舉，而是一種基于投票的推薦活動(dòng)。這種推薦有選票，有投票，也有計(jì)票。不同的是，有資格參加投票的人是有特定范圍的，計(jì)票環(huán)節(jié)不是公開(kāi)的，而是秘密的，投票結(jié)果也是秘密的。

基層領(lǐng)導(dǎo)人選拔過(guò)程的程序性變化，其起源可以追溯到20世紀(jì)90年代中期，即1995年中共中央4號(hào)文件《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》⑦。試行十年間，對(duì)總體上的官員選拔機(jī)制并沒(méi)有重要影響。2005年開(kāi)始，這個(gè)條例正式實(shí)行，中央有關(guān)部門(mén)又出臺(tái)了相應(yīng)程序規(guī)定更加嚴(yán)格的同類(lèi)文件。這些文件提出了任用官員的民主推薦程序。過(guò)去的官員選拔，主要是在黨政核心領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行，并沒(méi)有其他人員的制度化參與。“條例”正式實(shí)行后，官員提拔增加了程序性的內(nèi)部公開(kāi)推薦內(nèi)容。實(shí)際上，這是由官員推薦官員的程序。一般來(lái)說(shuō)，有條件參加投票推薦的是兩個(gè)層級(jí)的官員，即本級(jí)官員和上一級(jí)官員。比如，如果提拔副縣級(jí)官員，則是由本縣內(nèi)的正科級(jí)官員(縣的局長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)以及書(shū)記等同級(jí)官員)參加推薦。同時(shí)，本縣的縣級(jí)官員(通常是四大班子成員)也參加推薦。這種推薦投票通常由上級(jí)黨委的組織部門(mén)組織。如果是換屆時(shí)節(jié)，通常是上級(jí)黨委組織專(zhuān)門(mén)的班子考察組來(lái)組織。如果是個(gè)別提拔，則由上級(jí)黨委的組織部門(mén)來(lái)直接組織。此類(lèi)推薦投票人員不多，在一縣范圍內(nèi)，如果推薦提拔副縣級(jí)官員，則參加投票的科級(jí)官員不過(guò)百人，縣級(jí)官員三四十人。

官員推薦的程序設(shè)計(jì)相當(dāng)復(fù)雜。首先，選票是分類(lèi)的。參加投票的縣級(jí)官員所用選票和科級(jí)官員所填寫(xiě)的選票是不同的，由不同顏色做區(qū)分，類(lèi)別上分為A類(lèi)、B類(lèi)、C類(lèi)等。同時(shí)，計(jì)票是分開(kāi)統(tǒng)計(jì)的，或者說(shuō)不同類(lèi)型的推薦選票，計(jì)票過(guò)程的統(tǒng)計(jì)權(quán)重是不同的。與普通選舉不同的是，選舉不是公開(kāi)計(jì)票，而且投票結(jié)果是不公布的。也就是說(shuō)，如果不是特殊信息渠道或者特別崗位上需要，公眾和投票人永遠(yuǎn)不知道推薦投票的結(jié)果。

最近幾年，基層官員提拔的推薦投票行為經(jīng)常發(fā)生，其在官員中的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正式的人大選舉。一般來(lái)說(shuō)，從股級(jí)官員提拔到副科級(jí)、從副科級(jí)提拔到正科級(jí)，都要在特定范圍的官員中投票。從正科級(jí)提拔到副縣級(jí)、從副縣級(jí)提拔到正縣級(jí)，則要從全縣范圍的相應(yīng)級(jí)別官員中投票。因此，在地方官場(chǎng)，這種以“民主推薦”為基礎(chǔ)的內(nèi)部選舉行為，比之20世紀(jì)八九十年代，是一種新的普遍現(xiàn)象。推薦選舉的投票，深刻而顯著地影響甚至改變了地方官場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境。這種推薦投票常常成為基層官場(chǎng)的日常話(huà)題。比如在縣里需要提拔一位副縣長(zhǎng)的時(shí)候，就要專(zhuān)門(mén)召開(kāi)全縣的科級(jí)官員會(huì)議，由縣的黨委領(lǐng)導(dǎo)做出要求并組織一次推薦投票。在有些情況下，還要在“民主推薦”程序之外，增加“民意測(cè)驗(yàn)”程序。參加民主推薦的都是相應(yīng)級(jí)別的官員，參加民意測(cè)驗(yàn)的則主要是推薦范圍以外的人員，如人大代表、政協(xié)委員、一般科員或者普通民眾等。

現(xiàn)在，民主推薦或者民意測(cè)驗(yàn)在官員提拔中的作用，難以進(jìn)行制度化描述。凡是提拔者都是在民主推薦和民意測(cè)驗(yàn)中有很高支持率的。但是問(wèn)題在于，這種支持率或者說(shuō)得票情況并不公布，當(dāng)事人和外人都無(wú)從知曉。一般來(lái)說(shuō)，如果是從科級(jí)官員推薦提拔到副縣級(jí)官員，能夠掌握投票情況的除了計(jì)票人員外，主要是考察組負(fù)責(zé)人、縣委書(shū)記，還有上一級(jí)的黨委書(shū)記和組織部負(fù)責(zé)人。根據(jù)筆者對(duì)一些市委書(shū)記的訪談，通常情況下，連參加計(jì)票的工作人員也不掌握推薦投票的準(zhǔn)確結(jié)果。因?yàn)橥扑]票分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，每個(gè)計(jì)票人員通常只知道本人負(fù)責(zé)的那類(lèi)票的得票情況，而幾類(lèi)票的匯總是由考察組負(fù)責(zé)人自己來(lái)進(jìn)行，然后報(bào)告書(shū)記和組織部負(fù)責(zé)人。在決定提拔的常委會(huì)上，通常是由組織部長(zhǎng)介紹一下擬提拔官員的推薦得票情況。但是，常委們無(wú)從確認(rèn)這種推薦得票情況是否屬實(shí)。也許正是因?yàn)檫@種神秘性，為提拔官員留出了活動(dòng)和運(yùn)作的空間。

一些市縣委書(shū)記在談到這種推薦的作用時(shí)說(shuō)，有了民主推薦，書(shū)記管干部的工作好做了很多，比如某人因?yàn)闆](méi)有被提拔來(lái)找，則對(duì)其解釋說(shuō)民主推薦票不夠;某人如果對(duì)另外一個(gè)被提拔者不滿(mǎn)，則可以說(shuō)這個(gè)人推薦票很高。如果沒(méi)有推薦這一環(huán)節(jié)，由書(shū)記一手操作醞釀和提名，書(shū)記身上就集中了很多矛盾。

雖然民主推薦被普遍給予很高評(píng)價(jià)，但是從實(shí)際效果來(lái)說(shuō)，還不能認(rèn)定這種民主推薦改善了官場(chǎng)風(fēng)氣。一位曾經(jīng)的省委組織部負(fù)責(zé)人說(shuō)，本省一位市委書(shū)記因“賣(mài)官”涉及50多位縣處級(jí)官員被判刑以后，他曾經(jīng)翻看過(guò)這個(gè)市委書(shū)記本人以及因?yàn)?ldquo;買(mǎi)官”獲得提拔人員的有關(guān)檔案。從程序上看，這些“買(mǎi)官”者的提拔沒(méi)有任何問(wèn)題，而且在民主推薦中得票很高，有的甚至是滿(mǎn)票，而這位市委書(shū)記的廉政考核得票也很高。他認(rèn)為，現(xiàn)在還很難說(shuō)，這些看似嚴(yán)密的推薦提拔程序有效地遏制了官員任用中的腐敗?；蛘哒f(shuō)，民主推薦并未有效地制約書(shū)記們?cè)谟萌松系膶?zhuān)權(quán)和濫權(quán)。相反，在這些年間，一方面關(guān)于官員選拔的程序越來(lái)越多，看似越來(lái)越公正規(guī)范;另一方面，買(mǎi)官賣(mài)官的現(xiàn)象卻在不斷蔓延，未見(jiàn)官場(chǎng)風(fēng)氣有所清正。對(duì)于官員來(lái)說(shuō)，目前民主推薦中的不公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)可以說(shuō)進(jìn)入白熱化的程度，拉票現(xiàn)象非常激烈。從公開(kāi)的正式信息看，高層組織部門(mén)一再?lài)?yán)厲申明禁止拉票，而且處理了一些所謂拉票的非組織行為，折射出拉票行為的嚴(yán)重性。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)情況比想象得嚴(yán)重很多。在很多地方，官員提拔中的民主推薦過(guò)程已經(jīng)演變?yōu)橹苯淤I(mǎi)票。這種買(mǎi)票現(xiàn)象，范圍大，程度深，形式多種多樣。舉例來(lái)說(shuō)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記競(jìng)爭(zhēng)副縣長(zhǎng)，在民主推薦之前，需要把本縣范圍內(nèi)所有現(xiàn)任的正科級(jí)官員打點(diǎn)好，有的派送消費(fèi)卡，有的送實(shí)物，也有的直接送現(xiàn)金。在此之外，對(duì)于現(xiàn)任的縣級(jí)官員，則需要更加優(yōu)厚的表示，對(duì)于縣委主要領(lǐng)導(dǎo)人，更要有特殊表示。

一些基層官員談到現(xiàn)在的官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為他們承受雙重壓力，不僅要“打點(diǎn)”直接領(lǐng)導(dǎo)，還要“打點(diǎn)”那些有資格投推薦票的官員群體。但是，在這個(gè)過(guò)程中，普通的民眾往往是可以忽略的。比如一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記提拔為副縣長(zhǎng)，通常本縣的正科級(jí)官員要推薦投票，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府人員和個(gè)別人大代表、政協(xié)委員可能進(jìn)入民意測(cè)驗(yàn)，但是，最廣泛的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾是沒(méi)有什么影響力的。普通民眾直接影響力的最有效表現(xiàn)，可能就是發(fā)生群體事件情況下導(dǎo)致這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記政績(jī)考核的“一票否決”。總的來(lái)看，這種內(nèi)部選舉與民眾或者民意無(wú)直接關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化的是上級(jí)問(wèn)責(zé)，而不是民眾的問(wèn)責(zé)。這種選拔過(guò)程中的負(fù)面現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了基層官員對(duì)于上級(jí)官員的信任，損害了官員對(duì)于政府體制的信任。