鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力演變

最近十年來，從基層政府內(nèi)部來看，縣鄉(xiāng)兩級政府的一體化趨勢明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性減少，越來越成為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)或者執(zhí)行機(jī)構(gòu);局部來看，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性突出，鎮(zhèn)級市開始出現(xiàn)，顯示出地方政府體系需要更加靈活和更有彈性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正走向“名存實(shí)亡”，對于鄉(xiāng)村社會的規(guī)制能力迅速下降。農(nóng)村陷入逐步加劇的政治震蕩和社會失序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府(特別是縣市政府)關(guān)系微妙，既趨于緊密，也趨于疏離?？h市往往指責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政不力，諸多鄉(xiāng)村矛盾被上移;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則指責(zé)縣市處處掣肘束縛，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)徒具“政府”虛名，而無“執(zhí)政”之力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的變化。近十來年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的最大變化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大規(guī)模撤并，2000年前后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量是5萬多個，2011年底只有33270個;就結(jié)構(gòu)而言，則是鄉(xiāng)減少到13587個，鎮(zhèn)增加到19683個，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)的數(shù)量。在縣(市)層面的變化，主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：其一是縣級市顯著增加，2011年底全國有369個縣級市，1573個縣③。歷史地來看，縣改市主要發(fā)生在20世紀(jì)90年代，近十年速度明顯放緩，但是，縣改市本身也造成了很多問題。其二是縣(市)改區(qū)的進(jìn)程顯著加快。20世紀(jì)八九十年代的變遷特點(diǎn)主要是市管縣，現(xiàn)在的變遷特點(diǎn)可以說主要是縣改區(qū)。對于縣級政府來說，縣改市通常是積極的，對縣(市)改為區(qū)則通常采取抵制態(tài)度?？h改市、縣(市)改區(qū)的大量出現(xiàn)，帶來了基層政府責(zé)任和權(quán)力的顯著變化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的直接后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理幅度的擴(kuò)大，既有管理地域的擴(kuò)大，也有管理人口數(shù)量的擴(kuò)大。一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)力應(yīng)該有所集中，或者說權(quán)力有所強(qiáng)化。但是現(xiàn)實(shí)的情況相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)模擴(kuò)大的同時，權(quán)力卻顯著弱化(張曉山，2005)。權(quán)力弱化的基本表現(xiàn)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府管理權(quán)正在被縣市政府吸納。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越成為縣市政權(quán)的從屬性機(jī)構(gòu)，而不是一級有相對獨(dú)立含義的政權(quán)。本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市政府的這種權(quán)力關(guān)系變化概括為“縣鄉(xiāng)政府的一體化”。在這種概括中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其實(shí)不是政府(Government)，而是政府部門“Agents”。就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立治理職能正在減弱。本文這種概括不含任何價值判斷，僅僅是對于基層政府運(yùn)行現(xiàn)狀的描述刻畫。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的變化。從財(cái)政體制的演變來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府一級財(cái)政正在消失。2005年之后農(nóng)業(yè)稅全面取消，從根本上改變了絕大多數(shù)地方的縣鄉(xiāng)財(cái)政格局。農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”的取消，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對獨(dú)立的財(cái)稅收入不復(fù)存在。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入渠道主要來自縣市的轉(zhuǎn)移和統(tǒng)籌。在這種背景下，中央政府于2006年提出了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基層政府財(cái)政改革思路，目的是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為。

2003年，安徽省最早推出鄉(xiāng)財(cái)縣管探索，主要選擇規(guī)模小、財(cái)政困難、債務(wù)沉重和財(cái)政管理不規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)財(cái)縣管的主要內(nèi)容是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政資金和使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變的前提下，縣級財(cái)政部門直接管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，基本做法是“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”。在這種體制下，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所也直接變?yōu)榭h級財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)。到2011年底，全國實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)29300個，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86%④。鄉(xiāng)財(cái)縣管的積極作用是，規(guī)范了縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理，控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂收濫支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人數(shù)的增長，在此基礎(chǔ)上，有效緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的生存壓力。

但是，在鄉(xiāng)財(cái)縣管的新體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行出現(xiàn)了新情況：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收動力變小，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政本身的運(yùn)行效率降低，成本上升。為了財(cái)政事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作人員需要頻繁地往來于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市政府之間，行政費(fèi)用增加;同時，財(cái)政手續(xù)繁雜，程序很多，財(cái)政資金調(diào)度成本很高，影響了辦事效率?？偟膩砜?，鄉(xiāng)財(cái)縣管虛化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更像是縣級政府的行政部門和辦事機(jī)構(gòu)。在2005年農(nóng)業(yè)稅全面取消以后的這七八年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出壓力比過去減小，但在招商引資和完成稅收任務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有較大壓力。

進(jìn)入新世紀(jì)以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行的基本特點(diǎn)是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)基本被整合進(jìn)縣市財(cái)政運(yùn)行中去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的財(cái)政壓力減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主性也減少，與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨來自縣級政府更多的壓力和控制。在這種情況下，縣鄉(xiāng)政府日常運(yùn)行中的摩擦和沖突不斷增加。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的變化。從行政權(quán)力的演變來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性進(jìn)一步削弱。其實(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主權(quán)較大的20世紀(jì)90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力也很弱小。或者說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力歷來都是不健全的。農(nóng)業(yè)稅全面取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)力萎縮的同時，行政權(quán)力也進(jìn)一步萎縮。從道理上說，行政權(quán)總是要以一定的財(cái)政權(quán)作為支持的，沒有離開財(cái)政權(quán)的行政權(quán)。這里想強(qiáng)調(diào)的是，即便在那些不與財(cái)政體制直接相關(guān)的領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力也在萎縮。

其一，機(jī)構(gòu)的垂直化管理在強(qiáng)化。雖然2010年以后上級政府對于基層政府的垂直管理有一定的回轉(zhuǎn)，或者說，基層政府有了明顯的擴(kuò)權(quán)機(jī)會，但是，這種擴(kuò)權(quán)主要是在縣市層面，即省市對縣(市)是在擴(kuò)權(quán)?？h(市)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，總體上是在收權(quán)，是權(quán)力進(jìn)一步向上集中?，F(xiàn)在，大部分設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政性部門由縣市垂直管理，如土地、工商、環(huán)保、城建、社保等，多數(shù)是縣市部門直接管理，有的連計(jì)劃生育部門也垂直到縣里。有些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政所也已經(jīng)改為縣市財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理。

其二，事權(quán)繼續(xù)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣(市)集中。如結(jié)婚登記之類的事情，過去都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理，現(xiàn)在大多數(shù)地方都直接收歸縣市政府的民政部門。從近些年新興的大量民生項(xiàng)目來看，諸如農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、困難戶補(bǔ)貼等資金發(fā)放，基本上都是縣(市)政府直接辦理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要作用是信息收集和整理。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，投資項(xiàng)目、征地拆遷等審批事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則無權(quán)染指。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部和下屬機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，基本的編制原則和機(jī)構(gòu)框架，都是縣市甚至縣市以上政府直接決定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的權(quán)力只是在既定格局下人員調(diào)動和安排使用的權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，不僅沒有明確的執(zhí)法權(quán)力，連一些具體的行政管理權(quán)力也沒有。這從正面可以概括為：農(nóng)村改革或新農(nóng)村建設(shè)的新特點(diǎn)是“以縣為主”。

但是，現(xiàn)實(shí)生活中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在快速分化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速崛起，其經(jīng)濟(jì)總量和社會管理的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般地區(qū)的縣市甚至地級市。比如長三角、珠三角地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常住人口達(dá)到十幾萬，財(cái)政收入達(dá)到三四十億甚至更多，欠發(fā)達(dá)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入常常只有幾百萬或者幾千萬，甚至百萬人口的縣市也沒有這樣的經(jīng)濟(jì)總量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種分化不僅凸顯了經(jīng)濟(jì)規(guī)模差異，而且對政府職能和社會管理提出了新要求。但問題在于，現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置，因此這些巨型鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政府架構(gòu)上還在套用國家統(tǒng)一規(guī)定的政府部門設(shè)置方案、人員編制方案，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還只是幾十個政府編制，顯然是不合適的。全國大一統(tǒng)的基層政府設(shè)置原則已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)新的區(qū)域發(fā)展形勢。

在縣鄉(xiāng)財(cái)政一體化的大趨勢下，還出現(xiàn)了一個方向相反的小趨勢，即強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。一些地方開始大膽探索，例如浙江、廣東等地開始探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的政府體制改革，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一個縣市的政府權(quán)限。

與鄉(xiāng)財(cái)縣管起源于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)不同，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)起源于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東和浙江等地。2005年7月，中共佛山市高明區(qū)委出臺《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步完善屬地管理體制的若干意見》等多個政策文件⑤，將一些區(qū)級權(quán)力下放到鎮(zhèn)街一級。2005年9月，浙江省在紹興縣率先進(jìn)行省級層面強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，并將紹興縣五個鎮(zhèn)作為擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。2007年4月，浙江省政府發(fā)出13號文件《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》⑥，該意見賦予省級中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和執(zhí)法管理權(quán)，共涉及財(cái)政、規(guī)費(fèi)、土地、戶籍等十個方面，強(qiáng)化了中心鎮(zhèn)在農(nóng)村科技、社會保障、就業(yè)等方面的公共服務(wù)職能;垂直部門派駐中心鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)以及主要干部考核納入中心鎮(zhèn)考核體系，主要干部任免須事先征求所在鎮(zhèn)黨委意見;探索中心鎮(zhèn)執(zhí)法監(jiān)管改革等。隨后，其他省份也開始有類似舉措，其核心是權(quán)力下放，與強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)相對應(yīng)，被稱為強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)?，F(xiàn)在，中國出現(xiàn)了一批“鎮(zhèn)級市”，即市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與鎮(zhèn)的行政架構(gòu)統(tǒng)一于一體。

進(jìn)入新世紀(jì)十多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的演變，特別是“鎮(zhèn)級市”的出現(xiàn)，客觀上顯示出基層政府的多樣化趨勢，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)在政府建構(gòu)方面有所反映。同時也說明，統(tǒng)一制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的傳統(tǒng)做法已經(jīng)不可行，過去按照行政級別來劃分的辦法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，中國的地方政府需要結(jié)構(gòu)重組，地方需要有更大的政府組織權(quán)(孫柏瑛，2011;葉中華、王楠、常征，2011)。