其一，維穩(wěn)運行機制異化。當(dāng)前，中國的社會穩(wěn)定是一種“剛性穩(wěn)定”。其中，壓力維穩(wěn)是“剛性穩(wěn)定”的運行機制。具體而言，壓力維穩(wěn)機制依托于當(dāng)前中國特有的“壓力型體制”，通過政治承包的方式，將維穩(wěn)責(zé)任自上而下地層層分解給地方各級政權(quán)組織，并且維穩(wěn)壓力在傳遞過程中，遵循自上而下的單向度運作路徑。[5]這樣，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為壓力型體制最末端的一級政權(quán)，相比于其它層級的地方政權(quán)組織承擔(dān)著更多的維穩(wěn)壓力。以信訪為例，面對“信訪潮”匯集北京的情況，中央一級往往面臨著很大的壓力，于是會采取各種措施試圖將信訪壓力下放給地方。在這個過程中，省、市、縣、鄉(xiāng)四級政權(quán)組織承擔(dān)的壓力大小是不同的。一般而言，省、市兩級主要起傳導(dǎo)作用，承擔(dān)的壓力相對較??；而縣、鄉(xiāng)兩級，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級卻是壓力的末端，承擔(dān)的壓力相對較大。另一方面，中央不斷向下施加維穩(wěn)壓力并加大考核與責(zé)任追究力度的初衷也是為了將矛盾化解在基層，讓基層黨政干部盡量解決民眾反映的問題。但在實際運行過程中卻可能出現(xiàn)意外后果，即基層政權(quán)為了完成上級下派的維穩(wěn)任務(wù)不被“一票否決”，會采取各種方式和手段，甚至采取非法手段，不但不能解決訪民反映的問題，反而成為他們進一步上訪甚至采取極端行為的緣由。這樣，壓力維穩(wěn)運行機制出現(xiàn)了異化，使得上級施加的本來促使基層政權(quán)向好的方面改變的良性壓力，變成了促使其向更壞的方面改變的惡性壓力。這也是當(dāng)前的農(nóng)村基層政權(quán)沒有實現(xiàn)其建立服務(wù)型政府的改革初衷，反而將主要精力和大部分資源投入到維穩(wěn)中，出現(xiàn)“維穩(wěn)”之亂的主要體制性原因。

其二，維穩(wěn)理念異化。當(dāng)前，維穩(wěn)概念的泛化，部分基層黨政干部將維穩(wěn)視為保持自己權(quán)位穩(wěn)定的代名詞。一些基層黨政干部為保住自己的政治前途，應(yīng)付上級對穩(wěn)定工作的考核，將原本由憲法和法律賦予并保障的屬于公民權(quán)利范圍內(nèi)的一些正當(dāng)行為納入到“維穩(wěn)”的范疇之中，從而出現(xiàn)“維穩(wěn)是個筐，什么都往里裝”的亂象。在異化了的維穩(wěn)理念下，基層干部把絕對穩(wěn)定作為管治目標(biāo)，片面理解和踐行“穩(wěn)定壓倒一切”的理念，經(jīng)常把民眾正當(dāng)?shù)睦姹磉_行動看作是破壞社會管治秩序的“不穩(wěn)定因素”。在20世紀(jì)80年代末期，鄧小平之所以提出“穩(wěn)定壓倒一切”的口號有其特定的國際、國內(nèi)環(huán)境，在當(dāng)時也確實起到了一定的積極作用。但隨著社會形勢的發(fā)展，“穩(wěn)定壓倒一切”已經(jīng)日益脫離其提出的時代背景，以此為原則制定的維穩(wěn)政策的弊端也愈發(fā)明顯，尤其是在經(jīng)過較長時間的宣傳動員和強力灌輸之后，“穩(wěn)定壓倒一切”已經(jīng)固化為一種思維定勢。“在這種思維定勢中，穩(wěn)定似乎成了一種終極性的否定因素，一切都要為穩(wěn)定讓路，凡是可能影響穩(wěn)定的事情都要暫停；社會中哪怕雞毛蒜皮的沖突和矛盾都要上升到穩(wěn)定和安定團結(jié)的高度；在黨和政府工作中，影響穩(wěn)定成了無法擔(dān)當(dāng)?shù)恼呜?zé)任。”[6]在這種維穩(wěn)理念的影響下，許多基層黨政干部不能以“平常心”來看待社會沖突，更不能認(rèn)識到社會沖突具有緩解社會政治壓力的減壓閥作用，而是將穩(wěn)定視為一切，為了穩(wěn)定可以犧牲經(jīng)濟發(fā)展，可以侵犯公民權(quán)利，可以采取任何措施，其根本目的就是要保證在自己的任期內(nèi)絕對不能出問題。一旦不小心出了問題也要想盡一切辦法擺平，盡量減少影響。這些異化的維穩(wěn)理念的存在是農(nóng)村基層政權(quán)出現(xiàn)“維穩(wěn)”之亂的意識形態(tài)原因。

其三，維穩(wěn)方式異化。一般來說，農(nóng)村發(fā)生矛盾糾紛之后，處理的基本程序是雙方當(dāng)事人先進行協(xié)商，或者是在第三方主持下進行調(diào)解。多數(shù)情況下，基層干部作為公共權(quán)力的掌握者，應(yīng)該作為主持調(diào)解的第三方，扮演維護社會規(guī)則的仲裁者角色。但由于農(nóng)民對基層干部的信任度不高，認(rèn)為他們不能公平公正地處理問題，而走司法程序也會面臨著費用高、耗時長、司法地方化等問題。這樣在協(xié)商調(diào)解和司法程序不能解決問題時，人們就只能采取被視為權(quán)利救濟最后救命稻草的信訪。但在實踐中，本應(yīng)作為正常司法程序補充的信訪卻成為人們解決糾紛和實現(xiàn)權(quán)利救濟的主要方式，而且人們往往把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟甚至國家司法救濟的一種特殊權(quán)利。[7]這就造成了現(xiàn)實中人們遇到矛盾糾紛時首先會考慮上訪，而且會選擇到北京去，從而造成信訪量激增的“信訪潮”。為了應(yīng)對大量上訪民眾涌進北京的“信訪潮”，中央政府提出要把矛盾糾紛化解在基層，強調(diào)信訪事項的“屬地管理”原則，并對各地進京的信訪量進行統(tǒng)計排名，對排名靠前的地方主要領(lǐng)導(dǎo)實行責(zé)任追究和“一票否決”。由此，本是為了落實憲法賦予人民群眾批評建議權(quán)、申訴控告檢舉權(quán)的信訪卻成了地方黨政干部眼中的“不穩(wěn)定因素”。這樣，基層干部針對群體上訪、越級上訪更是不惜代價，并采取任何措施保證其不能發(fā)生。于是，為了實現(xiàn)“零進京、零上省、零到市、群體性事件零發(fā)生”的“四零”維穩(wěn)目標(biāo)，基層黨政干部開始采取異化的維穩(wěn)方式，如“花錢買穩(wěn)定”、采取強力控制等。需要指出的是，這些異化的維穩(wěn)方式還包括不同類型的具體形式，如“花錢買穩(wěn)定”包括：一是給“不穩(wěn)定制造者”物質(zhì)利益以對其進行“收買”；二是給國家信訪部門工作人員物質(zhì)利益讓其撤銷信訪登記量所進行的“賄買”；三是加大維穩(wěn)經(jīng)費的投入力度，把大量公共財政資金投入到維穩(wěn)工作中。

三、“與民爭利”

基層政權(quán)作為國家權(quán)力體系的重要組成部分，意味著它在基層治理中應(yīng)以轄區(qū)內(nèi)的民眾利益為旨?xì)w，以提升公眾的福祉與謀求公共利益的最大化為目標(biāo)。但在現(xiàn)實中，部分基層政權(quán)的運作特性卻表現(xiàn)出極強的自利性。

首先，一些基層政權(quán)在治理中“與民爭利”的現(xiàn)象普遍化，造成了日益嚴(yán)重的利益矛盾和社會沖突。稅費改革后，盡管基層政權(quán)直接從農(nóng)村獲取的資源有所減少，但它依然沿襲了傳統(tǒng)政治的運行模式，其汲取性特征通過“土地財政”的運作而更加明晰地展現(xiàn)出來?；鶎诱鳛榫哂歇毩⒗娴慕?jīng)濟實體，由于缺乏足夠的財政支撐其運作，其行為表現(xiàn)出嚴(yán)重經(jīng)濟化特征， 而其社會公共服務(wù)職能嚴(yán)重缺位。在實踐中，基層政府通過土地的征用與商業(yè)開發(fā)，來獲取巨額利潤。由于當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)的不明晰，導(dǎo)致在有價值資源的產(chǎn)權(quán)未能得到完全界定和保護的領(lǐng)域，各個社會集團都可以運用自己的權(quán)力、資源和能力去獲取。[8]在土地問題的利益博弈中，基層政府與農(nóng)民之間的力量并不均等，農(nóng)民不但缺乏贏得博弈的實體化手段，甚至缺乏他們本應(yīng)知曉的關(guān)于土地補償?shù)南嚓P(guān)信息。在信息不對稱的基礎(chǔ)上，基層政府可以通過對土地征用補償款與國家惠農(nóng)資源的掌握而決定分配多少、如何分配、何時分配等問題，從而變相地占用一定數(shù)量的資源而獲利。由于政治體系運作過程的封閉，民眾很難實際參與政治過程，因而，對于一些與其切身利益緊密相關(guān)的議題無法有效表達自己的訴求和意見，其權(quán)益維護也無法得到保障。由于政府強制性的“與民爭利”的行為時有發(fā)生，導(dǎo)致基層政權(quán)與民眾的關(guān)系相當(dāng)緊張，甚至在某些地方演變?yōu)閲?yán)重的暴力沖突。