摘要：農(nóng)村基層政權(quán)是整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系的基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)功能異化和結(jié)構(gòu)性退化的問(wèn)題未得到有效解決，在運(yùn)作中面臨著一些困境。為此，探索一個(gè)世紀(jì)之久的基層政權(quán)之現(xiàn)代性改造，仍然是一個(gè)未完成的課題。當(dāng)前，應(yīng)明確基層政權(quán)的政治定位，轉(zhuǎn)變基層政權(quán)的角色，強(qiáng)化國(guó)家的監(jiān)督與控制能力，以有效規(guī)制基層權(quán)力的運(yùn)作。同時(shí)，培育社會(huì)組織，強(qiáng)化民眾對(duì)政府過(guò)程的參與，促進(jìn)國(guó)家監(jiān)控能力與社會(huì)自治能力的雙向演進(jìn)。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村基層政權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；權(quán)力“懸浮”；“維穩(wěn)”異化；“與民爭(zhēng)利”

農(nóng)村基層政權(quán)是整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系的基礎(chǔ)。自20世紀(jì)80年代“撤社建鄉(xiāng)”以來(lái)，作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就在落實(shí)黨和國(guó)家的農(nóng)村政策、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨著重要的改革機(jī)遇，但經(jīng)過(guò)綜合改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)卻沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的建構(gòu)目標(biāo)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然將主要精力和大部分資源用來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)下派的行政性事務(wù)，沒(méi)有時(shí)間和能力向廣大農(nóng)民提供公共服務(wù)。因此，稅費(fèi)改革后，基層干部大多在自上而下的各種指令、任務(wù)、考核、應(yīng)酬中疲于奔命，無(wú)暇也無(wú)興趣關(guān)心當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的疾苦、問(wèn)題和今后發(fā)展。[1]尤其是近年來(lái)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定的雙重壓力下，農(nóng)村基層政權(quán)面臨著權(quán)力“懸浮”、“維穩(wěn)”異化、“與民爭(zhēng)利”的現(xiàn)實(shí)困境。這些困境嚴(yán)重制約了基層政權(quán)職能的有效發(fā)揮，并在基層治理中造成了日益嚴(yán)重的緊張關(guān)系。

一、權(quán)力“懸浮”

目前，我國(guó)最基層的政權(quán)組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，它包括黨委、政府、人大等主要機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家權(quán)力對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行治理。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，不僅影響了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治權(quán)的發(fā)揮，也讓國(guó)家財(cái)政背上了沉重的包袱。近年來(lái)國(guó)家采取的取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施各種惠農(nóng)政策以及推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革等一系列措施確實(shí)起到了一定的作用，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“主要工作”已經(jīng)消失，與農(nóng)民的直接沖突也相應(yīng)減少，在一定程度上緩和了農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)矛盾。不過(guò)，基層政權(quán)功能異化和結(jié)構(gòu)性退化的問(wèn)題卻并未得到有效解決。與稅費(fèi)改革之前相比，問(wèn)題的表現(xiàn)形式略有不同。歸納起來(lái)其中之一是基層政權(quán)的“懸浮化”。取消農(nóng)業(yè)稅之后，很多中西部缺乏資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較差地區(qū)的基層政權(quán)，其收入來(lái)源主要靠國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付，它們會(huì)把主要精力放在如何維持自身的生存運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，一些學(xué)者將基層政權(quán)的特性概念化為“維控型”政權(quán)。[2]對(duì)于向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，基層政權(quán)既沒(méi)有能力，也沒(méi)有動(dòng)力。在這種情況下，基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系日益疏離，逐漸成為“懸浮”于農(nóng)村社會(huì)之上的一級(jí)政權(quán)。周飛舟認(rèn)為，稅費(fèi)改革后，基層政府的行為模式由過(guò)去的“要錢(qián)”“要糧”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;跑錢(qián)”和借債，基層政權(quán)從過(guò)去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”。[3]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正在走向“不作為”，這使得基層治理的能力嚴(yán)重弱化。

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)扮演了基層政權(quán)的角色，但就當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情境而言，我國(guó)真正的基層政權(quán)應(yīng)該是縣級(jí)政權(quán)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏完整的制度架構(gòu)與權(quán)力設(shè)置，它沒(méi)有法院、檢察院、紀(jì)檢委等機(jī)構(gòu)，而縣級(jí)政權(quán)具有完整的組織和制度設(shè)置，具有獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)權(quán)責(zé)的權(quán)力基礎(chǔ)；另一方面，縣的地域和人口比較適中，可以作為一個(gè)“綜合體經(jīng)濟(jì)體”來(lái)較為平衡地發(fā)展經(jīng)濟(jì)和統(tǒng)籌財(cái)政，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)權(quán)、事權(quán)等方面都要依附于上級(jí)部門(mén)。因此，縣級(jí)政權(quán)才是承接國(guó)家與民眾的完整的基層政權(quán)。

在現(xiàn)階段，縣級(jí)政權(quán)很大程度上仍然是向上負(fù)責(zé)的政權(quán)機(jī)構(gòu)。它的合法性來(lái)源于中央政權(quán)自上而下的政治授權(quán)，它以國(guó)家力量為后盾并在壓力體制下成為國(guó)家政權(quán)的重要而基礎(chǔ)性的組成部分。這是目前縣級(jí)政權(quán)的“支撐點(diǎn)”所在。但是，這種支撐邏輯下的縣政，更多的是一種維護(hù)社會(huì)“剛性穩(wěn)定”[4]的強(qiáng)制性力量，除了經(jīng)濟(jì)建設(shè)之外，民眾自發(fā)的、自覺(jué)的制度性社會(huì)、文化力量和支撐點(diǎn)尚難以找到。

因此，基層組織一旦弱化，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力和社會(huì)控制能力就嚴(yán)重不足，導(dǎo)致基層政權(quán)的有效性無(wú)法得到保障，而有效性的缺失又導(dǎo)致基層政權(quán)的合法性受到嚴(yán)重沖擊。這主要表現(xiàn)為信訪案件和群體性事件的高發(fā)，基層治理陷入困境。在有些地方甚至出現(xiàn)了黑惡勢(shì)力的沉渣泛起，地下教會(huì)和其他邪教在農(nóng)村蔓延，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)秩序重構(gòu)中興風(fēng)作浪。因此，對(duì)當(dāng)前基層面臨的治理問(wèn)題需要引起高度重視。

二、“維穩(wěn)”異化

“維穩(wěn)”的本意是采取一些措施保持人們的生產(chǎn)、生活秩序以及社會(huì)治安秩序等不發(fā)生失序或動(dòng)蕩不安?，F(xiàn)在這個(gè)詞已經(jīng)偏離了其原初的意義，變成一個(gè)異化了的概念。在很多基層黨政干部眼里，“維穩(wěn)”中的“穩(wěn)”更多的是作為一種政治意義上的“穩(wěn)定”，甚至有些干部干脆直接將其理解為保持自己政治前途的“穩(wěn)定”。當(dāng)前，基層維穩(wěn)在運(yùn)行機(jī)制、理念和方式三個(gè)方面都存在異化現(xiàn)象。