于建嶸:我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)亟需解決的幾個問題

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于建嶸:我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)亟需解決的幾個問題

摘要:農(nóng)村基層政權(quán)是整個國家政權(quán)體系的基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)功能異化和結(jié)構(gòu)性退化的問題未得到有效解決,在運作中面臨著一些困境。為此,探索一個世紀(jì)之久的基層政權(quán)之現(xiàn)代性改造,仍然是一個未完成的課題。當(dāng)前,應(yīng)明確基層政權(quán)的政治定位,轉(zhuǎn)變基層政權(quán)的角色,強(qiáng)化國家的監(jiān)督與控制能力,以有效規(guī)制基層權(quán)力的運作。同時,培育社會組織,強(qiáng)化民眾對政府過程的參與,促進(jìn)國家監(jiān)控能力與社會自治能力的雙向演進(jìn)。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村基層政權(quán);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán);權(quán)力“懸浮”;“維穩(wěn)”異化;“與民爭利”

農(nóng)村基層政權(quán)是整個國家政權(quán)體系的基礎(chǔ)。自20世紀(jì)80年代“撤社建鄉(xiāng)”以來,作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就在落實黨和國家的農(nóng)村政策、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨著重要的改革機(jī)遇,但經(jīng)過綜合改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)卻沒有真正實現(xiàn)服務(wù)型政府的建構(gòu)目標(biāo)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然將主要精力和大部分資源用來應(yīng)對上級下派的行政性事務(wù),沒有時間和能力向廣大農(nóng)民提供公共服務(wù)。因此,稅費改革后,基層干部大多在自上而下的各種指令、任務(wù)、考核、應(yīng)酬中疲于奔命,無暇也無興趣關(guān)心當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的疾苦、問題和今后發(fā)展。[1]尤其是近年來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定的雙重壓力下,農(nóng)村基層政權(quán)面臨著權(quán)力“懸浮”、“維穩(wěn)”異化、“與民爭利”的現(xiàn)實困境。這些困境嚴(yán)重制約了基層政權(quán)職能的有效發(fā)揮,并在基層治理中造成了日益嚴(yán)重的緊張關(guān)系。

一、權(quán)力“懸浮”

目前,我國最基層的政權(quán)組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),它包括黨委、政府、人大等主要機(jī)構(gòu),代表國家權(quán)力對廣大農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行治理。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府,不僅影響了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治權(quán)的發(fā)揮,也讓國家財政背上了沉重的包袱。近年來國家采取的取消農(nóng)業(yè)稅、實施各種惠農(nóng)政策以及推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革等一系列措施確實起到了一定的作用,原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“主要工作”已經(jīng)消失,與農(nóng)民的直接沖突也相應(yīng)減少,在一定程度上緩和了農(nóng)村地區(qū)的社會矛盾。不過,基層政權(quán)功能異化和結(jié)構(gòu)性退化的問題卻并未得到有效解決。與稅費改革之前相比,問題的表現(xiàn)形式略有不同。歸納起來其中之一是基層政權(quán)的“懸浮化”。取消農(nóng)業(yè)稅之后,很多中西部缺乏資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較差地區(qū)的基層政權(quán),其收入來源主要靠國家的轉(zhuǎn)移支付,它們會把主要精力放在如何維持自身的生存運轉(zhuǎn)。為此,一些學(xué)者將基層政權(quán)的特性概念化為“維控型”政權(quán)。[2]對于向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),基層政權(quán)既沒有能力,也沒有動力。在這種情況下,基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系日益疏離,逐漸成為“懸浮”于農(nóng)村社會之上的一級政權(quán)。周飛舟認(rèn)為,稅費改革后,基層政府的行為模式由過去的“要錢”“要糧”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;跑錢”和借債,基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”。[3]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正在走向“不作為”,這使得基層治理的能力嚴(yán)重弱化。

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)長期以來扮演了基層政權(quán)的角色,但就當(dāng)前中國的現(xiàn)實情境而言,我國真正的基層政權(quán)應(yīng)該是縣級政權(quán)。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏完整的制度架構(gòu)與權(quán)力設(shè)置,它沒有法院、檢察院、紀(jì)檢委等機(jī)構(gòu),而縣級政權(quán)具有完整的組織和制度設(shè)置,具有獨立承擔(dān)相應(yīng)權(quán)責(zé)的權(quán)力基礎(chǔ);另一方面,縣的地域和人口比較適中,可以作為一個“綜合體經(jīng)濟(jì)體”來較為平衡地發(fā)展經(jīng)濟(jì)和統(tǒng)籌財政,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財權(quán)、事權(quán)等方面都要依附于上級部門。因此,縣級政權(quán)才是承接國家與民眾的完整的基層政權(quán)。

在現(xiàn)階段,縣級政權(quán)很大程度上仍然是向上負(fù)責(zé)的政權(quán)機(jī)構(gòu)。它的合法性來源于中央政權(quán)自上而下的政治授權(quán),它以國家力量為后盾并在壓力體制下成為國家政權(quán)的重要而基礎(chǔ)性的組成部分。這是目前縣級政權(quán)的“支撐點”所在。但是,這種支撐邏輯下的縣政,更多的是一種維護(hù)社會“剛性穩(wěn)定”[4]的強(qiáng)制性力量,除了經(jīng)濟(jì)建設(shè)之外,民眾自發(fā)的、自覺的制度性社會、文化力量和支撐點尚難以找到。

因此,基層組織一旦弱化,應(yīng)對風(fēng)險的能力和社會控制能力就嚴(yán)重不足,導(dǎo)致基層政權(quán)的有效性無法得到保障,而有效性的缺失又導(dǎo)致基層政權(quán)的合法性受到嚴(yán)重沖擊。這主要表現(xiàn)為信訪案件和群體性事件的高發(fā),基層治理陷入困境。在有些地方甚至出現(xiàn)了黑惡勢力的沉渣泛起,地下教會和其他邪教在農(nóng)村蔓延,在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會秩序重構(gòu)中興風(fēng)作浪。因此,對當(dāng)前基層面臨的治理問題需要引起高度重視。

二、“維穩(wěn)”異化

“維穩(wěn)”的本意是采取一些措施保持人們的生產(chǎn)、生活秩序以及社會治安秩序等不發(fā)生失序或動蕩不安?,F(xiàn)在這個詞已經(jīng)偏離了其原初的意義,變成一個異化了的概念。在很多基層黨政干部眼里,“維穩(wěn)”中的“穩(wěn)”更多的是作為一種政治意義上的“穩(wěn)定”,甚至有些干部干脆直接將其理解為保持自己政治前途的“穩(wěn)定”。當(dāng)前,基層維穩(wěn)在運行機(jī)制、理念和方式三個方面都存在異化現(xiàn)象。

責(zé)任編輯:葉其英校對:李天翼最后修改:
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