黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)得到了鞏固和加強(qiáng)。近年來(lái)，各地在推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的試點(diǎn)中成效顯著。浙江在這方面一直走在全國(guó)前列，取得了很好的經(jīng)驗(yàn)。2007年，浙江省政府下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見(jiàn)》，實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的發(fā)展戰(zhàn)略。2009年7月，寧波市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于深化中心鎮(zhèn)改革加快衛(wèi)星城市發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確提出通過(guò)5年時(shí)間，將8個(gè)中心鎮(zhèn)發(fā)展成為寧波都市圈的衛(wèi)星城市，并開(kāi)展試點(diǎn)工作。

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)對(duì)于鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極效應(yīng)

衛(wèi)星城的擴(kuò)權(quán)無(wú)疑給地方政府處理地方性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)帶來(lái)了空間，并由此顯現(xiàn)出一系列的積極效應(yīng)。

財(cái)權(quán)下放緩解了事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的矛盾。從宏觀而言，中國(guó)現(xiàn)有的地方政府管理呈現(xiàn)出財(cái)權(quán)上移與事權(quán)下放的體制特征，基層政府的財(cái)權(quán)空間不斷被壓縮而事權(quán)卻不斷增加，從而增加了事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配。寧波市衛(wèi)星城的建設(shè)中，進(jìn)一步完善試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)政體制，調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政體制的分成比例，加大衛(wèi)星城建設(shè)基金的補(bǔ)助力度，擴(kuò)大對(duì)公共設(shè)施的投入，不斷加大政策傾斜扶持力度。市財(cái)政還設(shè)立了衛(wèi)星城市試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金用于項(xiàng)目補(bǔ)助和考核獎(jiǎng)勵(lì)。這一系列措施使試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)力得到明顯提升，在一定程度上緩解了衛(wèi)星城發(fā)展過(guò)程中的資金瓶頸問(wèn)題，保障了政府公共物品的供給能力。

有效化解了試點(diǎn)鎮(zhèn)“權(quán)小責(zé)大、權(quán)責(zé)不一”的矛盾。2012年，寧波市委、市政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)衛(wèi)星城市創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了原本由縣一級(jí)行使的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放到試點(diǎn)鎮(zhèn)，包括規(guī)劃實(shí)施權(quán)、投資審批權(quán)、土地出讓權(quán)、土地收儲(chǔ)權(quán)、財(cái)政預(yù)算和財(cái)政政策制定權(quán)、城市綜合執(zhí)法權(quán)等。試點(diǎn)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法權(quán)限明顯擴(kuò)大，自主性和制度創(chuàng)新空間得到了拓展，緩解了“權(quán)小責(zé)大，權(quán)責(zé)不一”的矛盾，為其因地制宜實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略提供了體制、機(jī)制保障。

加強(qiáng)要素資源集聚，促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為行政性分權(quán)新形態(tài)的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，其對(duì)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極效應(yīng)也進(jìn)一步顯現(xiàn)出來(lái)。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)意味著試點(diǎn)鎮(zhèn)掌握的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限程度在不斷加大，可以自行審批更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，緩解了以往體制、機(jī)制的制約。權(quán)力下放的同時(shí)也意味著資源要素的集聚和利用效率的提升，能有效促進(jìn)試點(diǎn)鎮(zhèn)招商引資項(xiàng)目落戶(hù)和重點(diǎn)工程的推進(jìn)，加大要素資源集聚度。

提升城市綜合執(zhí)法能力，進(jìn)一步加強(qiáng)城市管理。寧波市在衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立了綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使轄區(qū)內(nèi)涉及城市管理等方面的行政監(jiān)管權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法資源的有效整合和統(tǒng)一管理。到目前為止，8個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)均已設(shè)置到位，各部門(mén)逐步派員進(jìn)駐，進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法權(quán)力在基層社會(huì)公共事務(wù)管理中的科學(xué)、合理介入。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立和綜合執(zhí)法行為的完善，有效破解了小城鎮(zhèn)“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的困境，改變了舊體制下權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)、管理與監(jiān)督缺位、職責(zé)與職能錯(cuò)位的問(wèn)題。

存在的問(wèn)題及原因分析

寧波市在衛(wèi)星城的試點(diǎn)進(jìn)程中，制度的實(shí)際運(yùn)作與文本規(guī)定仍存在一定的偏差，其顯現(xiàn)的一些問(wèn)題仍需通過(guò)進(jìn)一步的制度創(chuàng)新加以改善。

試點(diǎn)鎮(zhèn)現(xiàn)有的財(cái)力無(wú)法支撐其承擔(dān)的公共服務(wù)職能。隨著縣級(jí)管理權(quán)限的進(jìn)一步下放，試點(diǎn)鎮(zhèn)所承擔(dān)的事權(quán)越來(lái)越多，隨之帶來(lái)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的增多和運(yùn)作成本的增加，勢(shì)必造成財(cái)政開(kāi)支的日益增加。擴(kuò)權(quán)后的試點(diǎn)鎮(zhèn)雖然財(cái)力有一定增長(zhǎng)，但總體而言，現(xiàn)有財(cái)政體制下的試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)力無(wú)法支撐事權(quán)的下放帶來(lái)的財(cái)政支出的增加。而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法承接過(guò)多的公共服務(wù)功能相對(duì)應(yīng)的是，作為縣一級(jí)政府的相關(guān)職能部門(mén)卻陷入了權(quán)力虛化的困境，造成了行政資源的浪費(fèi)，成為當(dāng)前強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中的一對(duì)重要矛盾。究其原因，在于分權(quán)缺乏制度化，權(quán)力下放并沒(méi)有真正遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則。