黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村基層政權(quán)得到了鞏固和加強。近年來，各地在推進強鎮(zhèn)擴權(quán)的試點中成效顯著。浙江在這方面一直走在全國前列，取得了很好的經(jīng)驗。2007年，浙江省政府下發(fā)《關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，實施強鎮(zhèn)擴權(quán)的發(fā)展戰(zhàn)略。2009年7月，寧波市委、市政府出臺《關于深化中心鎮(zhèn)改革加快衛(wèi)星城市發(fā)展的若干意見》，明確提出通過5年時間，將8個中心鎮(zhèn)發(fā)展成為寧波都市圈的衛(wèi)星城市，并開展試點工作。

強鎮(zhèn)擴權(quán)對于鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展的積極效應

衛(wèi)星城的擴權(quán)無疑給地方政府處理地方性的經(jīng)濟社會事務帶來了空間，并由此顯現(xiàn)出一系列的積極效應。

財權(quán)下放緩解了事權(quán)與財權(quán)不匹配的矛盾。從宏觀而言，中國現(xiàn)有的地方政府管理呈現(xiàn)出財權(quán)上移與事權(quán)下放的體制特征，基層政府的財權(quán)空間不斷被壓縮而事權(quán)卻不斷增加，從而增加了事權(quán)與財權(quán)的不匹配。寧波市衛(wèi)星城的建設中，進一步完善試點鎮(zhèn)的財政體制，調(diào)整現(xiàn)行財政體制的分成比例，加大衛(wèi)星城建設基金的補助力度，擴大對公共設施的投入，不斷加大政策傾斜扶持力度。市財政還設立了衛(wèi)星城市試點專項資金用于項目補助和考核獎勵。這一系列措施使試點鎮(zhèn)的財力得到明顯提升，在一定程度上緩解了衛(wèi)星城發(fā)展過程中的資金瓶頸問題，保障了政府公共物品的供給能力。

有效化解了試點鎮(zhèn)“權(quán)小責大、權(quán)責不一”的矛盾。2012年，寧波市委、市政府辦公廳出臺《關于進一步推進衛(wèi)星城市創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》，進一步明確了原本由縣一級行使的經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放到試點鎮(zhèn)，包括規(guī)劃實施權(quán)、投資審批權(quán)、土地出讓權(quán)、土地收儲權(quán)、財政預算和財政政策制定權(quán)、城市綜合執(zhí)法權(quán)等。試點鎮(zhèn)的行政執(zhí)法權(quán)限明顯擴大，自主性和制度創(chuàng)新空間得到了拓展，緩解了“權(quán)小責大，權(quán)責不一”的矛盾，為其因地制宜實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略提供了體制、機制保障。

加強要素資源集聚，促進鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展。作為行政性分權(quán)新形態(tài)的強鎮(zhèn)擴權(quán)，其對鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的積極效應也進一步顯現(xiàn)出來。強鎮(zhèn)擴權(quán)意味著試點鎮(zhèn)掌握的經(jīng)濟管理權(quán)限程度在不斷加大，可以自行審批更大規(guī)模的經(jīng)濟項目，緩解了以往體制、機制的制約。權(quán)力下放的同時也意味著資源要素的集聚和利用效率的提升，能有效促進試點鎮(zhèn)招商引資項目落戶和重點工程的推進，加大要素資源集聚度。

提升城市綜合執(zhí)法能力，進一步加強城市管理。寧波市在衛(wèi)星城試點鎮(zhèn)設立了綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使轄區(qū)內(nèi)涉及城市管理等方面的行政監(jiān)管權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)等，實現(xiàn)了執(zhí)法資源的有效整合和統(tǒng)一管理。到目前為止，8個試點鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法機構(gòu)均已設置到位，各部門逐步派員進駐，進行聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)了行政執(zhí)法權(quán)力在基層社會公共事務管理中的科學、合理介入。綜合執(zhí)法機構(gòu)的設立和綜合執(zhí)法行為的完善，有效破解了小城鎮(zhèn)“看得見的管不著，管得著的看不見”的困境，改變了舊體制下權(quán)力與責任脫節(jié)、管理與監(jiān)督缺位、職責與職能錯位的問題。

存在的問題及原因分析

寧波市在衛(wèi)星城的試點進程中，制度的實際運作與文本規(guī)定仍存在一定的偏差，其顯現(xiàn)的一些問題仍需通過進一步的制度創(chuàng)新加以改善。

試點鎮(zhèn)現(xiàn)有的財力無法支撐其承擔的公共服務職能。隨著縣級管理權(quán)限的進一步下放，試點鎮(zhèn)所承擔的事權(quán)越來越多，隨之帶來的政府機構(gòu)設置的增多和運作成本的增加，勢必造成財政開支的日益增加。擴權(quán)后的試點鎮(zhèn)雖然財力有一定增長，但總體而言，現(xiàn)有財政體制下的試點鎮(zhèn)財力無法支撐事權(quán)的下放帶來的財政支出的增加。而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法承接過多的公共服務功能相對應的是，作為縣一級政府的相關職能部門卻陷入了權(quán)力虛化的困境，造成了行政資源的浪費，成為當前強鎮(zhèn)擴權(quán)中的一對重要矛盾。究其原因，在于分權(quán)缺乏制度化，權(quán)力下放并沒有真正遵循財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則。