第四，要審查預算和決算文件的質(zhì)量。這一點經(jīng)常被忽視，現(xiàn)在許多地方還反映預算看不懂，甚至專業(yè)人士也反應看不懂，這就有一個關鍵的問題：我們的預算、決算報告該怎么編？預算、決算報告是不是有利于人大進行審查？說簡單一點，我們的預決算報告需要進行深入改革以便于人大審查，應以讓普通人也能看得懂的方式去編制。預算文件是政府最重要的政策文件，要把預算文件的地位看作高于其他行政文件。如果預算文件的質(zhì)量很高，其他行政文件可以少發(fā)，這樣可以大幅度減少“文山會海”。目前我們在預決算文件如何編得更好、如何讓民眾也看得懂、如何讓人大代表易于審查方面還有很多的工作要做。

第五，加強財務誠實性審查。各級政府、各部門要確保在預算決算報告里面的財政數(shù)據(jù)真實可信，經(jīng)得起檢驗、推敲，尤其不應該弄虛作假，這叫財務誠實原則。如果數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，甚至是假數(shù)據(jù)，那么整個預算決策報告的價值就會令人質(zhì)疑。

2.加強實質(zhì)性預決算審查

實質(zhì)性審查的基本要求是確保預決算的質(zhì)量，涉及四個方面：第一，要審查政策目標。納入預算的政策目標必須清晰準確且最好能加以量化。這些政策目標一定是積極的，同時又是切實可行的。最近幾年中央出臺了文件，把預決算審查的重點要轉(zhuǎn)向支出預算和政策拓展，因此我們也要做出回應。

第二，要審查績效目標。政策目標要能夠轉(zhuǎn)換為績效目標，比如土壤保護這項政策，改善土壤的質(zhì)量是政策目標，相應的績效目標就要與此政策目標要聯(lián)系起來，績效目標應該瞄準減少土壤中的重金屬含量、農(nóng)藥化肥殘留等。同時，審查績效目標也要與政策目標要緊密銜接。

第三，要審查成本。政策目標和績效目標究竟需要花多少錢、成本是多少，都要進行實質(zhì)性審查。

第四，要審查與去年同期相比，同樣的政策目標和績效目標節(jié)約了多少資金和成本。資金節(jié)約是按照現(xiàn)收現(xiàn)付制去測量，成本節(jié)約是按照權責發(fā)生制去測量。各級政府、各部門在預決算報告里要明確，完成同樣的政策目標和績效目標要節(jié)約的資金是多少，我們把它稱作節(jié)約紅利。

綜上所述，基于法定授權原則的財政改革，在形式層面的審查主要是“不留死角”，實質(zhì)性審查強調(diào)的是審查預算是否能夠有效地約束和引導預算單位的財政活動。如果人大審查批準的預算對預算單位執(zhí)行預算不能夠形成有效的約束和引導，則為實質(zhì)性審查不到位；如果審查留下許多死角、盲區(qū)，則為形式性審查不到位。各級人大一定要制定兩項改革議程，一項是形式性審查，另一項是實質(zhì)性審查。除此之外，預決算的審查也不僅僅是人大的職責，現(xiàn)在許多地方都是實行了財政一審、政府二審、單位三審、人大終審?？梢?，無論是黨委政府、財政還是人大，都應該在提高預決算審查質(zhì)量方面給予更多的關注和重視，應該努力提高這方面的專業(yè)能力。

（二）基于透明度原則改革公共財政

基于透明度原則推進公共財政改革，應該從四個方面著手：首先，要提高公共財政帳目的透明度。公共帳目就是收入、支出、債務及資產(chǎn)。收入層面，所有的收入都要報告，不管是預算內(nèi)的還是預算外的。支出層面，稅收支出、貸款和貸款擔保也要進行報告，而且有標準化的報告制度。資產(chǎn)層面，政府資產(chǎn)的總量、原價或者價值、結(jié)構(gòu)，這些資產(chǎn)在何處，由哪些部門管理等，都要透明。

第二，要提高預算制定與預算執(zhí)行的透明度。在預算制定的過程中，至少有一項要增強公開性和透明度，即預算制定所依賴的那個假設。制定（收入、支出）預算要依賴一系列的參數(shù)假設，比如明年的增長率是多少、物價指數(shù)是多少、利率是多少、匯率是多少、工資率會增長多少等，這些叫做經(jīng)濟參數(shù)和財政參數(shù)。通過這些參數(shù)，我們才能準確地了解收入預算、支出預算是否可靠。如果不公布這些預算制定的參數(shù)，那么透明度就會受影響。

另外，有哪些預算執(zhí)行方面的透明度要提高？預算執(zhí)行我們現(xiàn)在強調(diào)的是支出進度，但是在預算執(zhí)行過程中還有一個工作進度。預算不僅僅是花錢的游戲，它還要約束和引導各部門完成規(guī)定的工作量，達到規(guī)定的績效目標。因此，要增進業(yè)務層面（事務層面）的支出進度透明度。

第三，要提高財政實體的角色和責任的透明度。各級政府、各部門都要高度重視在預決算報告里，是否講清楚本部門下屬單位有哪些、與哪些單位有財政撥款、與哪些單位有股本注資、與哪些地方有投資，其中包括國有企業(yè)、平臺、政策性金融機構(gòu)、事業(yè)單位。這些財政實體內(nèi)部有復雜的財務關系，而這些財政實體擔負著履行怎樣的職責、相互之間財政往來如何等透明度還不夠。

第四，要進一步增強中期財政規(guī)劃的公開性和透明度。在目前的中期財政規(guī)劃里，未來三年的財政支出還沒有明確的區(qū)分資本支出和經(jīng)常支出，應該增強此方面的透明度。資本支出在會計上記錄為資產(chǎn)；經(jīng)常支出在會計上不形成資產(chǎn)，通常作為附庸處理，比如公路維護、運營支出。公路建設里涉及很多資產(chǎn)的購置，這部分就叫資本支出?，F(xiàn)在我們雖然有經(jīng)常支出和資本支出的術語，但是還沒有對其的準確定義，這就造成了諸多問題。比如，某地方政府或者部門規(guī)定了明年或者未來三年的投資，假設投資是一個億，那么投資一個億需要配套多少經(jīng)常支出，這些經(jīng)常支出的資金落實了沒有，我們現(xiàn)在在制定預算、投資計劃時基本上沒有考慮到，這就造成很多后果：這些項目通過了財政投資評審，發(fā)改委也確定了，但其配套資金沒有落實，但該項目卻很可能進入預算，這樣預算規(guī)模就人為地擴大了。另外，有一些項目進入預算以后，一旦項目動工了，突然發(fā)現(xiàn)項目需要的配套資金一時沒有著落。在最壞的情況下，這就可能造成項目的中斷；在較好的情況下，項目也會拖延、超出概算和預算。另外，經(jīng)常支出在項目的運營階段也很重要，投資項目一旦投入運營，其維護運營成本其實很高，但是我們在編制項目預算的時候經(jīng)常忽視它。

總之， 各級政府、各部門在制定中期財政規(guī)劃時，最有價值的一項改革內(nèi)容，就是要清楚地籌劃或滾動編制未來一至三年的資本支出和經(jīng)常支出，而且兩者之間要形成合理的比例關系。目前，我們的中期財政規(guī)劃編制是按照項目支出與基本支出這兩種分類來編制的。這兩種分類與部門預算是一致的，但是沒有瞄準支出管理的關鍵。支出管理的關鍵目標是績效，要保證績效，就要保證資本支出和經(jīng)常支出的匹配。