第二個(gè)方面,預(yù)算制定和執(zhí)行的過(guò)程要公開(kāi)。預(yù)算是如何編制出來(lái)的,各級(jí)大人批準(zhǔn)后的預(yù)算執(zhí)行得怎么樣,這就叫預(yù)算和執(zhí)行過(guò)程公開(kāi)。這種公開(kāi)是程序?qū)用娴墓_(kāi),或稱過(guò)程層面的公開(kāi)。
第三個(gè)方面,財(cái)政政策的籌劃要公開(kāi)。也就是說(shuō),各級(jí)政府財(cái)政政策是如何籌劃、運(yùn)作的要公開(kāi)。這主要涉及到了中期財(cái)政規(guī)劃。國(guó)務(wù)院2015年3號(hào)文件規(guī)定,我國(guó)開(kāi)始實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃制度。從那一年開(kāi)始,各級(jí)政府、各部門逐步開(kāi)展了中期財(cái)政規(guī)劃的編制工作,也就是編制未來(lái)三年的財(cái)政規(guī)劃。目前這項(xiàng)工作在全國(guó)已經(jīng)展開(kāi)。
中期財(cái)政規(guī)劃用來(lái)引導(dǎo)和約束預(yù)算編制,年度預(yù)算的編制要與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。目前我國(guó)規(guī)定的中期是未來(lái)三年,各級(jí)政府、部門都要編制未來(lái)三年的財(cái)政規(guī)劃,包括收入規(guī)劃和支出規(guī)劃。未來(lái)需要花多少錢,未來(lái)有多少錢可花,這些錢主要花在什么地方、重點(diǎn)是什么,這類問(wèn)題都要編制中期財(cái)政規(guī)劃。這個(gè)過(guò)程其實(shí)就是財(cái)政政策的籌劃過(guò)程。中期財(cái)政規(guī)劃是滾動(dòng)編制的,也就是說(shuō)財(cái)政規(guī)劃要經(jīng)常保持對(duì)未來(lái)三年的前瞻性。
第四個(gè)方面,財(cái)政實(shí)體的角色和責(zé)任要公開(kāi)。各級(jí)政府都有相應(yīng)的財(cái)政實(shí)體,這些實(shí)體我們經(jīng)常叫做預(yù)算單位。除預(yù)算單位以外,財(cái)政實(shí)體的范圍還涉及國(guó)有企業(yè)、政府投融資平臺(tái)以及政府控制的其他實(shí)體,比如各種各樣的公益、事業(yè)單位。只要這些單位有資金往來(lái),那么都應(yīng)該被看作是財(cái)政實(shí)體。在財(cái)政上,資金往來(lái),例如補(bǔ)貼、注資、貸款擔(dān)保或者拖欠,都涉及到財(cái)政實(shí)體之間的財(cái)務(wù)關(guān)系,這些財(cái)務(wù)關(guān)系要澄清。另外,這些預(yù)算單位扮演怎樣的角色也要澄清。
第四項(xiàng)基本原則是預(yù)見(jiàn)性。預(yù)見(jiàn)性原則指要有前瞻性、計(jì)劃性,要能夠提前知道而且要降低不確定性。這項(xiàng)原則經(jīng)常不容易理解,但卻非常重要。比如你開(kāi)車經(jīng)過(guò)交通路口,如果交通燈能夠顯示倒計(jì)時(shí),那么你就能預(yù)見(jiàn)到自己什么時(shí)候可以啟動(dòng)汽車以便通行;反之,你就不知道什么時(shí)候啟動(dòng)汽車。這個(gè)例子告訴我們什么是預(yù)見(jiàn)性。預(yù)見(jiàn)性在財(cái)政改革上非常重要,在治理層面也非常重要,無(wú)論是一個(gè)單位、一個(gè)部門,還是一級(jí)政府,對(duì)未來(lái)要做什么、如何做以及有多少錢可花都要保持充分的預(yù)見(jiàn)性。
什么叫做沒(méi)有預(yù)見(jiàn)性呢?就是什么東西都沒(méi)有定下來(lái),或者是臨時(shí)才能定下來(lái)。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子,上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給多少、什么時(shí)候給、資金什么時(shí)候到位,如果這些問(wèn)題不能提前確定,那么轉(zhuǎn)移支付就缺乏預(yù)見(jiàn)性。各級(jí)政府未來(lái)一年的收入有多少、能夠控制或可支配的收入有多少,如果不能提前預(yù)知,也就是沒(méi)有收入的預(yù)見(jiàn)性,那么未來(lái)怎么制定規(guī)劃呢?
同樣的道理,支出層面也要有預(yù)見(jiàn)性,債務(wù)也要有預(yù)見(jiàn)性,這種類型的預(yù)見(jiàn)性叫做資源的預(yù)見(jiàn)性。也就是說(shuō),每一個(gè)預(yù)算單位,每一級(jí)政府、部門都要能夠提前預(yù)見(jiàn)到至少兩個(gè)方面的資源流量:一是有多少錢可花,二是需要花多少錢。這兩個(gè)基本的方面都叫做資源流量的預(yù)見(jiàn)性,投資計(jì)劃、預(yù)算制定、中期財(cái)政規(guī)劃的制定,乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的制定都依賴這種預(yù)見(jiàn)性。如果我們對(duì)未來(lái)一到三年(最好是五年)到底有多少錢可花、需要花多少錢沒(méi)有基本的預(yù)見(jiàn)性,那么我們的治理能力不可能很高。所以,預(yù)見(jiàn)性在良好的治理中是一項(xiàng)重要原則。
除了資源層面以外,預(yù)見(jiàn)性還涉及到法律法規(guī)。法律預(yù)見(jiàn)性比較高,法規(guī)的預(yù)見(jiàn)性比較低。如果行政部門經(jīng)常臨時(shí)出臺(tái)政策出臺(tái)文件,說(shuō)明它的預(yù)見(jiàn)性不夠。所以我們一定要記住,法律法規(guī)要提前公布,廣而告之。而且法律法規(guī)之間要統(tǒng)一解釋,避免沖突和矛盾。在這方面我們還有很多的工作要做。
由上述可見(jiàn),預(yù)見(jiàn)性原則就是要提前準(zhǔn)確地了解資源流量和法律法規(guī)層面的基本情況。
最后一項(xiàng)原則是公共參與。在國(guó)家治理和地方治理中,我們都要注意發(fā)揮人民群眾的參與性,也就是要約束和引導(dǎo)人民群眾參政議政。這種參政議政要非常有序地進(jìn)行,要讓社會(huì)和公眾的聲音能夠傳遞到預(yù)算過(guò)程。那么什么叫參與?參與就是聲音的表達(dá)與回應(yīng),公眾要有機(jī)會(huì)、有渠道表達(dá)他們對(duì)預(yù)算、對(duì)公款管理的聲音,也就是意見(jiàn)和建議,甚至是抱怨。政府要對(duì)這些聲音給予及時(shí)和適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。這個(gè)聲音的表達(dá)和政府的回應(yīng)就是“參與”這個(gè)詞的準(zhǔn)確含義。
總之,參政議政涉及到各個(gè)方面,在公共財(cái)政層面的公共參與尤其重要。公共參與就是公民參與公共事務(wù),表達(dá)對(duì)公共事務(wù)的意見(jiàn)建議,政府做出適當(dāng)和及時(shí)的回應(yīng)。
以上五項(xiàng)原則,希望大家準(zhǔn)確理解,而不僅僅是了解。法定授權(quán)指的是人大代表代表人民對(duì)政府拿錢、花錢、舉債進(jìn)行正式的批準(zhǔn);受托責(zé)任是指各級(jí)政府預(yù)算單位對(duì)資金來(lái)源、資金使用要承擔(dān)合規(guī)性責(zé)任和績(jī)效責(zé)任;透明度是指財(cái)政信息要充分披露,要讓信息使用者不僅看得到,還能看得懂;預(yù)見(jiàn)性,包括對(duì)資源與法律法規(guī)的預(yù)見(jiàn)性;公共參與是指要引導(dǎo)公共和社會(huì)有序地參與公共財(cái)政事務(wù),尤其是預(yù)算的制定和預(yù)算的執(zhí)行以及績(jī)效評(píng)價(jià)。
這五項(xiàng)原則也叫良好治理的五項(xiàng)基本原則。衡量財(cái)政改革是否改得對(duì),主要的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是看這些改革是否符合這五項(xiàng)基本原則;評(píng)估財(cái)政改革的成果,也是用這五項(xiàng)基本原則來(lái)評(píng)判。無(wú)論是中央還是地方政府、部門及其下屬單位,這五項(xiàng)原則對(duì)指導(dǎo)財(cái)政改革都具有普遍適應(yīng)性。在任何地方、任何時(shí)候,都應(yīng)該而且可以遵循這五項(xiàng)基本原則去推動(dòng)財(cái)政改革,并且把財(cái)政改革的每一項(xiàng)具體內(nèi)容與這五項(xiàng)原則進(jìn)行比較。如果恪守這五項(xiàng)基本原則,那么財(cái)政改革就能夠?qū)μ岣咧卫砟芰?、促進(jìn)治理體系的現(xiàn)代化作出最大貢獻(xiàn);反之,則很難作出積極貢獻(xiàn)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該深刻理解這五項(xiàng)基本原則,自覺(jué)地把五項(xiàng)基本原則轉(zhuǎn)化為財(cái)政改革的議程,并且常把財(cái)政改革的各方面、各項(xiàng)內(nèi)容、各環(huán)節(jié)與五項(xiàng)基本原則進(jìn)行對(duì)照,判斷哪些改革做得還不夠。五項(xiàng)基本原則提供了一個(gè)最基本的判斷標(biāo)準(zhǔn),讓我們了解、評(píng)估當(dāng)前的財(cái)政改革是否走上了正軌,是否取得了真正的積極成果,盡可能幫助我們判斷現(xiàn)在所推動(dòng)的財(cái)政改革是否符合黨政高層相關(guān)政策文件的承諾和規(guī)定。我們對(duì)黨中央和上級(jí)文件精神的解讀,也最好與五項(xiàng)基本原則結(jié)合起來(lái)。
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