（三）基于受托責任原則改革公共財政

受托責任原則是基本治理原則里面的第二項，它在財政透明度原則之前，法定授權(quán)原則之后。各級政府、各部門、各單位都應(yīng)該對資金的來源、資金的使用承擔合規(guī)性責任和績效責任。但是究竟怎么樣才叫承擔責任？那么我們需要回答的就是問責制該怎么建。無關(guān)痛癢的問責不是真正的問責，真正的問責是能夠追究責任的問責——根據(jù)合規(guī)性責任與績效責任的履行情況，實施相應(yīng)的獎罰，即獎罰分明的問責。新《預(yù)算法》有很多財政違規(guī)的處罰條例，那么這些條例、制度怎么去落實，怎么把它變成一個真正的問責？我有四個方面的改革建議。

第一，改革報告機制。各級政府、各部門、各單位應(yīng)定期或經(jīng)常性地向人大和審計部門提供相關(guān)的財政報告，不僅僅是年度和半年度報告，還要有日常層面的報告。報告應(yīng)包含本部門或者這級政府、單位資金的來源、使用是否合規(guī)，是否有績效這兩個方面。人大和審計部門可以對提供的報告進行審查，做出判斷，此為改進報告制度。此報告制度一定要標準化，讓人大、審計部門、專業(yè)人士，甚至普通公民都能看得到、看得懂，特別是應(yīng)該讓他們能夠辨別支出的責任，包括合規(guī)性責任和績效責任。

第二，改革解釋機制。如果人大代表或其他專業(yè)機構(gòu)在審計在各部門、各級政府提交的財政報告中，發(fā)現(xiàn)有問題需要弄清楚，他們就會請相關(guān)人士來進行解釋，這種解釋制度也應(yīng)該加強，尤其是各部門、各單位的負責人，應(yīng)該經(jīng)常性的向本級人大和審計部門解釋自己支出行為的正當性，解釋自己履行合規(guī)性責任和績效責任的情況?，F(xiàn)在我們的做法是被動的，可能是年度、半年度進行審計，或者要等審計部門告知審計。

第三，改革裁決機制。人大和審計部門對各部門負責人或者相關(guān)人士作出的解釋，要有能力作出裁決：裁決是否違規(guī)、違規(guī)的性質(zhì)、違規(guī)的程度以及應(yīng)該受到怎樣的懲罰，因此必須要有一個良好的裁決機制。

第四，改革懲罰機制。根據(jù)權(quán)威性的裁決結(jié)果，一定要有相應(yīng)的懲罰機制。

總之，真正的問責應(yīng)致力于四項改革：第一，定期報告；第二，定期解釋；第三，權(quán)威性的裁決；第四，獎罰分明，四個方面應(yīng)融為一體。

（四）基于預(yù)見性原則改革公共財政

預(yù)見性的基本含義是提前預(yù)知以減少不確定性，其涉及兩個基本方面，即法律法規(guī)與資源流量的預(yù)見性。預(yù)見性原則下的公共財政改革有六個重點：

第一，全面的財政立法：稅收、預(yù)算、政府間財政關(guān)系、國庫、政府會計、審計、政府財務(wù)報告乃至財政績效管理，均應(yīng)基于法律。處理公共財政，應(yīng)盡可能在法律的基礎(chǔ)上進行，現(xiàn)在我們已經(jīng)提出稅收法定，其實預(yù)算也有法定。預(yù)算法定、稅收法定不夠，國庫還得有國庫立法。國庫是一項非常關(guān)鍵的公共財政職能，必須有國庫法。另外，政府間財政關(guān)系也必須要有法，當然，我們還一直在進行推進這方面的立法工作。這項立法工作十分重要，比如發(fā)生“上有政策、下有對策”的情況，如果不能通過法律框架去解決，那么其他的途徑也不會有效果。比如：轉(zhuǎn)移支付必須有一個法律基礎(chǔ)，法律上不能規(guī)定得太細，但是一定要規(guī)定得很清楚，盡量減少自由裁量、跑步前進。專項轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付在法律上應(yīng)該怎么處理，我們應(yīng)該深入思考，尤其是法定支出該怎么處理。法定支出應(yīng)該通過《預(yù)算法》來規(guī)定，而不應(yīng)該通過部門法律來規(guī)定?，F(xiàn)在我們的法定支出所占比例依然很高，早在黨的十八屆三中全會通過的《決定》中就強調(diào)，清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。

第二，“文山會海治理”應(yīng)逐步轉(zhuǎn)換為“預(yù)算治理”。現(xiàn)在好多地方普遍反映下發(fā)的行政文件太多，這個局面與我們不太重視預(yù)算的編制有關(guān)。如果我們在預(yù)算的編制階段，投入足夠的精力去編制預(yù)算，人大精心地審查預(yù)算，審查以后不輕易進行調(diào)整，這樣一來“文山會海”會大大減少。“文山會海”的關(guān)鍵問題是透明度、預(yù)見性不夠，要增強預(yù)見性的改革。減少“文山會海”，要下大力氣提高預(yù)算編制的質(zhì)量、預(yù)算審查的質(zhì)量、減少預(yù)算執(zhí)行的調(diào)整。

第三，轉(zhuǎn)移支付的改革應(yīng)該盡量采取客觀的方法。我的建議是轉(zhuǎn)移支付的資金全部集中在財政部門，由財政部逐級下達到省一級財政部門，省一級財政部門再下達到下一級財政部門。各級政府、各部門無須向上級各部門申請轉(zhuǎn)移支付，只需與財政部門打交道，這個問題就可以解決。同時，無論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項轉(zhuǎn)移支付，都集中到財政部門。而專項轉(zhuǎn)移支付分配的依據(jù)不應(yīng)該是協(xié)商談判，盡可能根據(jù)人口、文盲率、嬰兒死亡率等客觀指標去制定和分配轉(zhuǎn)移支付，減少人為操縱。另外，轉(zhuǎn)移支付盡量要延伸到未來三年，這樣接受這項轉(zhuǎn)移支付的地方政府就可以提前三年做出規(guī)劃：有多少錢可花、需要花多少錢，這樣地方的治理能力才能得到真正的提高。當然，準確測算是不可能的，但是至少可以測算一個底線。也就是說，上一級政府至少可以提前三年明確告知下一級政府，未來三年你們最低限度可以得到多少專項和一般性轉(zhuǎn)移支付。如果可以做到這一點將意義非凡。

第四，改革財政地方稅。地方稅改革關(guān)心地方政府關(guān)心的是什么。地方財政和中央財政都是國家財政的有機組成部分，地方財政主要關(guān)心三件事情：第一，我有多少錢可花；第二，我可以自由支配的錢是多少；第三，這些錢何時到帳。財政地方稅改革更多地關(guān)切地方政府的這三項關(guān)切，我們的地方稅改革才能真正走上正軌。