二、改革公共財(cái)政對(duì)提高治理能力的重要性

什么叫治理？我們經(jīng)常講管理，其實(shí)比管理更重要、層次更高的是治理。“治理”這個(gè)詞有許多解釋?zhuān)亲罨镜慕忉屖沁@樣的：治理是一個(gè)社會(huì)解決其經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的系統(tǒng)方法。“授人以漁度終身”，“漁”講的就是治理的意思，如果懂得了治理，那就是懂得了解決問(wèn)題的系統(tǒng)方法；“授人以魚(yú)度一日”，你餓了，給你一條魚(yú)，第二天你又餓了，再給你一條魚(yú)，這樣的方法充其量是管理。

什么是財(cái)政治理？財(cái)政治理是運(yùn)用公共財(cái)政的方法系統(tǒng)地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。所以國(guó)家治理和地方治理的關(guān)鍵角色是財(cái)政治理。如果財(cái)政治理沒(méi)有到位，其他的治理也會(huì)很難。財(cái)政如果沒(méi)有治理好，國(guó)家治理能力、地方治理能力都很難真正提高。為什么這么講？因?yàn)橹卫硎墙鉀Q經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的系統(tǒng)方法，而這種系統(tǒng)方法是依賴于財(cái)政資金的。當(dāng)前各級(jí)政府面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜、困難、棘手，解決這些難題通常需要花很多錢(qián)，且關(guān)鍵在于就算有那么多的錢(qián)可花，如果花不好錢(qián)，這些治理難題也很難解決。

因此，通過(guò)改革公共財(cái)政來(lái)約束和引導(dǎo)各級(jí)政府部門(mén)提高花好錢(qián)的能力，在治理方面就是一項(xiàng)重大改革。最近幾年我們的經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)放緩，中國(guó)正在進(jìn)行前所未有的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和調(diào)整，在這個(gè)階段我們的財(cái)政收入增速也放緩了，在此情況下，提高財(cái)政治理能力來(lái)促進(jìn)國(guó)家、地方治理能力的提高，比過(guò)去任何時(shí)候都更加重要也更加緊迫。因此，我們一定要理解，財(cái)政治理和財(cái)政治理改革不是一件小事，而是一件大得不得了的事情。我們需要按照五項(xiàng)基本的良治原則去設(shè)計(jì)財(cái)政改革的議程，特別是要確定財(cái)政改革的重點(diǎn)集中在什么地方，確定財(cái)政改革的日程表，常對(duì)財(cái)政改革成果進(jìn)行評(píng)估，鑒別需要繼續(xù)改革的問(wèn)題。

治理的準(zhǔn)確含義是用系統(tǒng)方法解決問(wèn)題。系統(tǒng)方法最根本的一點(diǎn)是預(yù)算的方法，也就是把政府需要做什么、部門(mén)需要做什么、需要花多少錢(qián)、花這些錢(qián)要達(dá)到怎樣的目標(biāo)，都安排到預(yù)算里。在預(yù)決算報(bào)告中，我們清楚地陳述需要做什么、重點(diǎn)是什么、需要花多少錢(qián)、要達(dá)到什么目標(biāo)等要素，人大對(duì)預(yù)決算報(bào)告要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、高質(zhì)量的審查，各級(jí)政府、預(yù)算單位嚴(yán)格遵循同時(shí)也不失靈活地執(zhí)行預(yù)算文件，確保預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，這樣的一套方法我們就把它叫系統(tǒng)方法，是最符合“治理”這個(gè)詞定義的方法。

什么不是治理？一事一議不是治理，事后救火也不是治理。治理重視的是事前，尤其是編制出來(lái)的預(yù)算文件，即呈交人大審查之前的預(yù)算草案，各級(jí)政府、部門(mén)一定要用心，一定要留出足夠的時(shí)間，寧愿把事情在前期籌劃得好一點(diǎn)、細(xì)致一點(diǎn)，也不要在執(zhí)行中反復(fù)調(diào)整。

治理的關(guān)鍵是財(cái)政治理，財(cái)政治理的核心是預(yù)算治理。預(yù)算治理的基本含義是指把政府政策、政策需要的資源、花費(fèi)資源要達(dá)成的目標(biāo)這三個(gè)基本方面都清晰、準(zhǔn)確地寫(xiě)進(jìn)預(yù)算文件。預(yù)算文件由人大進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致地審批，由預(yù)算單位良好地加以執(zhí)行，這樣一套方法是最符合治理理念的財(cái)政治理方法。

治理到底要實(shí)現(xiàn)怎樣的目標(biāo)？治理的第一個(gè)目標(biāo)叫做發(fā)展績(jī)效，即促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)了高質(zhì)量發(fā)展理念，發(fā)展的目的是要取代績(jī)效，發(fā)展績(jī)效有三個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)：一是增長(zhǎng)，二是平等，三是穩(wěn)定。我們可以把這三個(gè)目標(biāo)想象成一個(gè)三角形，頂角代表增長(zhǎng)，左下角代表平等，右下角代表穩(wěn)定。所謂高質(zhì)量發(fā)展，就是高質(zhì)量的增長(zhǎng)，高質(zhì)量的平等，高質(zhì)量的穩(wěn)定。增長(zhǎng)是指把蛋糕做大，平等是指蛋糕要公平分享，穩(wěn)定指蛋糕做大和蛋糕的分享都是可以持續(xù)的。理解了發(fā)展的三個(gè)根本目標(biāo)，我們才能更好地理解什么是高質(zhì)量發(fā)展。

第一，增長(zhǎng)。增長(zhǎng)不僅僅是指GDP的增長(zhǎng)，還包括各種要素生產(chǎn)率的提高，例如勞動(dòng)、資本、土地等。生產(chǎn)率的提高也叫內(nèi)涵式增長(zhǎng)，它甚至比GDP增長(zhǎng)更重要。增長(zhǎng)還有一個(gè)計(jì)量方法，即國(guó)家實(shí)力的增長(zhǎng)或地方實(shí)力的增長(zhǎng)。衡量實(shí)力的關(guān)鍵能力是管理能力、利用能力。所以，增長(zhǎng)的含義我們要做寬泛的理解，而不能狹隘地理解為僅僅是GDP的增長(zhǎng)。增長(zhǎng)還可以理解為國(guó)強(qiáng)民富。增長(zhǎng)的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)就是人均財(cái)富的增長(zhǎng)，也就是說(shuō)從民眾的角度看待增長(zhǎng)。增長(zhǎng)這個(gè)術(shù)語(yǔ)我們還可以進(jìn)一步理解為幸福感的增加。歸根結(jié)底，我們每個(gè)人想要的其實(shí)就是幸福。因此，民眾的幸福指數(shù)或幸福感是不是增長(zhǎng)了，這也是增長(zhǎng)的重要內(nèi)涵。

第二，平等。平等有很多的含義，其中一個(gè)重要含義是消除絕對(duì)貧困。近年來(lái)，黨中央高度重視扶貧工作，也在這方面取得了很大成就。平等還涉及其他層面，尤其關(guān)注了社會(huì)低收入階層能不能得到最基本的公共服務(wù)，包括養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障的各方面。

第三，穩(wěn)定。穩(wěn)定的基本含義是可持續(xù)，可持續(xù)涉及三個(gè)方面：一是要防范系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)；二是要確保政府有足夠的償債能力，尤其是中長(zhǎng)期債務(wù)償債能力；三是要確保資源、環(huán)境和人口的承載力，也包括生態(tài)多樣性。

2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，并把它作為2020年工作的重點(diǎn)之一。為了促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，我們一定要理解發(fā)展的三個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)以及它們之間的相互關(guān)系。黨員干部不僅要把事做好，還要有扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)；不僅僅是有豐富的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，還要把經(jīng)驗(yàn)知識(shí)升華到專(zhuān)業(yè)的高度。在這里，專(zhuān)業(yè)知識(shí)就是講對(duì)平等、增長(zhǎng)、穩(wěn)定這個(gè)“鐵三角”的理解力。穩(wěn)定是前提條件，我們?yōu)樵鲩L(zhǎng)、平等做出的種種努力都應(yīng)該在確保的穩(wěn)定前提下。

治理的第二個(gè)目標(biāo)是服務(wù)績(jī)效，即改進(jìn)公共服務(wù)交付。政府的本質(zhì)是為人民服務(wù)，習(xí)近平總書(shū)記也提出以人民為中心的發(fā)展理念，以人民為中心其中一個(gè)關(guān)鍵方面就是政府要以合理成本提供公眾偏好的公共服務(wù)。無(wú)論是一個(gè)地區(qū)還是一個(gè)國(guó)家，能否以合理的成本向民眾提供公共服務(wù)，在很大程度上決定了其競(jìng)爭(zhēng)力。在復(fù)雜激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，任何國(guó)家或地區(qū)如果不能以合理成本交付民眾偏好的公共服務(wù)，那么很可能在競(jìng)爭(zhēng)中淪為“二流”甚至“三流”。在一個(gè)國(guó)家總成本中，財(cái)政成本占很高比例。除此之外，政府征集收入中還有管理成本，納稅人也付出了納稅成本，以及其他各種成本。因此，提供公共服務(wù)也要有成本概念。

公共服務(wù)已開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，目前的績(jī)效評(píng)價(jià)比較重視指標(biāo)，而這些指標(biāo)又過(guò)于復(fù)雜，所以黨員干部都應(yīng)該準(zhǔn)確理解公共服務(wù)的績(jī)效究竟怎么測(cè)量。據(jù)我理解，公共服務(wù)績(jī)效有六個(gè)指標(biāo)：一是公共服務(wù)的數(shù)量，二是公共服務(wù)的質(zhì)量，三是公共服務(wù)的成本，這是公共服務(wù)績(jī)效的三個(gè)基礎(chǔ)指標(biāo)。四是公共服務(wù)的及時(shí)性，比如醫(yī)療、急救、交通事故的處理、消防等。五是公共服務(wù)的平等性，低收入階層是否能得到最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，特別是在醫(yī)療、養(yǎng)老、居住方面。基本的要求就是，哪怕是社會(huì)最貧困的階層，也應(yīng)實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、居有所臥、幼有所教。六是公共服務(wù)的可得性。過(guò)去有一個(gè)說(shuō)法叫“看病難、看病貴”，“看病貴”是公共服務(wù)的成本太高，“看病難”是醫(yī)療服務(wù)的渠道不夠暢通，這些年已經(jīng)有很大改觀?？?jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)不需要多，而是要抓住關(guān)鍵。

以上我就從方法和目標(biāo)兩個(gè)層面解釋清楚了“治理”這個(gè)詞的基本含義。