二、改革公共財政對提高治理能力的重要性

什么叫治理？我們經(jīng)常講管理，其實比管理更重要、層次更高的是治理。“治理”這個詞有許多解釋，但是最基本的解釋是這樣的：治理是一個社會解決其經(jīng)濟社會問題的系統(tǒng)方法。“授人以漁度終身”，“漁”講的就是治理的意思，如果懂得了治理，那就是懂得了解決問題的系統(tǒng)方法；“授人以魚度一日”，你餓了，給你一條魚，第二天你又餓了，再給你一條魚，這樣的方法充其量是管理。

什么是財政治理？財政治理是運用公共財政的方法系統(tǒng)地解決經(jīng)濟社會問題。所以國家治理和地方治理的關(guān)鍵角色是財政治理。如果財政治理沒有到位，其他的治理也會很難。財政如果沒有治理好，國家治理能力、地方治理能力都很難真正提高。為什么這么講？因為治理是解決經(jīng)濟社會問題的系統(tǒng)方法，而這種系統(tǒng)方法是依賴于財政資金的。當前各級政府面臨的經(jīng)濟社會問題越來越復雜、困難、棘手，解決這些難題通常需要花很多錢，且關(guān)鍵在于就算有那么多的錢可花，如果花不好錢，這些治理難題也很難解決。

因此，通過改革公共財政來約束和引導各級政府部門提高花好錢的能力，在治理方面就是一項重大改革。最近幾年我們的經(jīng)濟增速已經(jīng)放緩，中國正在進行前所未有的大規(guī)模經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和調(diào)整，在這個階段我們的財政收入增速也放緩了，在此情況下，提高財政治理能力來促進國家、地方治理能力的提高，比過去任何時候都更加重要也更加緊迫。因此，我們一定要理解，財政治理和財政治理改革不是一件小事，而是一件大得不得了的事情。我們需要按照五項基本的良治原則去設計財政改革的議程，特別是要確定財政改革的重點集中在什么地方，確定財政改革的日程表，常對財政改革成果進行評估，鑒別需要繼續(xù)改革的問題。

治理的準確含義是用系統(tǒng)方法解決問題。系統(tǒng)方法最根本的一點是預算的方法，也就是把政府需要做什么、部門需要做什么、需要花多少錢、花這些錢要達到怎樣的目標，都安排到預算里。在預決算報告中，我們清楚地陳述需要做什么、重點是什么、需要花多少錢、要達到什么目標等要素，人大對預決算報告要進行嚴謹細致、高質(zhì)量的審查，各級政府、預算單位嚴格遵循同時也不失靈活地執(zhí)行預算文件，確保預算執(zhí)行的質(zhì)量，這樣的一套方法我們就把它叫系統(tǒng)方法，是最符合“治理”這個詞定義的方法。

什么不是治理？一事一議不是治理，事后救火也不是治理。治理重視的是事前，尤其是編制出來的預算文件，即呈交人大審查之前的預算草案，各級政府、部門一定要用心，一定要留出足夠的時間，寧愿把事情在前期籌劃得好一點、細致一點，也不要在執(zhí)行中反復調(diào)整。

治理的關(guān)鍵是財政治理，財政治理的核心是預算治理。預算治理的基本含義是指把政府政策、政策需要的資源、花費資源要達成的目標這三個基本方面都清晰、準確地寫進預算文件。預算文件由人大進行嚴謹細致地審批，由預算單位良好地加以執(zhí)行，這樣一套方法是最符合治理理念的財政治理方法。

治理到底要實現(xiàn)怎樣的目標？治理的第一個目標叫做發(fā)展績效，即促進高質(zhì)量發(fā)展。2019年中央經(jīng)濟工作會議再次強調(diào)了高質(zhì)量發(fā)展理念，發(fā)展的目的是要取代績效，發(fā)展績效有三個關(guān)鍵目標：一是增長，二是平等，三是穩(wěn)定。我們可以把這三個目標想象成一個三角形，頂角代表增長，左下角代表平等，右下角代表穩(wěn)定。所謂高質(zhì)量發(fā)展，就是高質(zhì)量的增長，高質(zhì)量的平等，高質(zhì)量的穩(wěn)定。增長是指把蛋糕做大，平等是指蛋糕要公平分享，穩(wěn)定指蛋糕做大和蛋糕的分享都是可以持續(xù)的。理解了發(fā)展的三個根本目標，我們才能更好地理解什么是高質(zhì)量發(fā)展。

第一，增長。增長不僅僅是指GDP的增長，還包括各種要素生產(chǎn)率的提高，例如勞動、資本、土地等。生產(chǎn)率的提高也叫內(nèi)涵式增長，它甚至比GDP增長更重要。增長還有一個計量方法，即國家實力的增長或地方實力的增長。衡量實力的關(guān)鍵能力是管理能力、利用能力。所以，增長的含義我們要做寬泛的理解，而不能狹隘地理解為僅僅是GDP的增長。增長還可以理解為國強民富。增長的一個關(guān)鍵指標就是人均財富的增長，也就是說從民眾的角度看待增長。增長這個術(shù)語我們還可以進一步理解為幸福感的增加。歸根結(jié)底，我們每個人想要的其實就是幸福。因此，民眾的幸福指數(shù)或幸福感是不是增長了，這也是增長的重要內(nèi)涵。

第二，平等。平等有很多的含義，其中一個重要含義是消除絕對貧困。近年來，黨中央高度重視扶貧工作，也在這方面取得了很大成就。平等還涉及其他層面，尤其關(guān)注了社會低收入階層能不能得到最基本的公共服務，包括養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障的各方面。

第三，穩(wěn)定。穩(wěn)定的基本含義是可持續(xù)，可持續(xù)涉及三個方面：一是要防范系統(tǒng)性的經(jīng)濟和金融危機；二是要確保政府有足夠的償債能力，尤其是中長期債務償債能力；三是要確保資源、環(huán)境和人口的承載力，也包括生態(tài)多樣性。

2019年中央經(jīng)濟工作會議再次強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，并把它作為2020年工作的重點之一。為了促進高質(zhì)量發(fā)展，我們一定要理解發(fā)展的三個關(guān)鍵目標以及它們之間的相互關(guān)系。黨員干部不僅要把事做好，還要有扎實的專業(yè)知識；不僅僅是有豐富的經(jīng)驗知識，還要把經(jīng)驗知識升華到專業(yè)的高度。在這里，專業(yè)知識就是講對平等、增長、穩(wěn)定這個“鐵三角”的理解力。穩(wěn)定是前提條件，我們?yōu)樵鲩L、平等做出的種種努力都應該在確保的穩(wěn)定前提下。

治理的第二個目標是服務績效，即改進公共服務交付。政府的本質(zhì)是為人民服務，習近平總書記也提出以人民為中心的發(fā)展理念，以人民為中心其中一個關(guān)鍵方面就是政府要以合理成本提供公眾偏好的公共服務。無論是一個地區(qū)還是一個國家，能否以合理的成本向民眾提供公共服務，在很大程度上決定了其競爭力。在復雜激烈的競爭環(huán)境中，任何國家或地區(qū)如果不能以合理成本交付民眾偏好的公共服務，那么很可能在競爭中淪為“二流”甚至“三流”。在一個國家總成本中，財政成本占很高比例。除此之外，政府征集收入中還有管理成本，納稅人也付出了納稅成本，以及其他各種成本。因此，提供公共服務也要有成本概念。

公共服務已開展績效評價，目前的績效評價比較重視指標，而這些指標又過于復雜，所以黨員干部都應該準確理解公共服務的績效究竟怎么測量。據(jù)我理解，公共服務績效有六個指標：一是公共服務的數(shù)量，二是公共服務的質(zhì)量，三是公共服務的成本，這是公共服務績效的三個基礎指標。四是公共服務的及時性，比如醫(yī)療、急救、交通事故的處理、消防等。五是公共服務的平等性，低收入階層是否能得到最低標準的公共服務，特別是在醫(yī)療、養(yǎng)老、居住方面?；镜囊缶褪?，哪怕是社會最貧困的階層，也應實現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、居有所臥、幼有所教。六是公共服務的可得性。過去有一個說法叫“看病難、看病貴”，“看病貴”是公共服務的成本太高，“看病難”是醫(yī)療服務的渠道不夠暢通，這些年已經(jīng)有很大改觀。績效評價的指標不需要多，而是要抓住關(guān)鍵。

以上我就從方法和目標兩個層面解釋清楚了“治理”這個詞的基本含義。