三、分區(qū)域差別化推進(jìn)農(nóng)民工落戶

目前，中國落戶政策分類的主要維度是“城市規(guī)模”的差別，落戶門檻隨城市規(guī)模增大而提高，這實(shí)際延續(xù)了自上世紀(jì)80年代的城市發(fā)展方針：“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市。”然而，單以城市規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的差別化落戶政策還存在諸多局限，亟需調(diào)整改進(jìn)。一是“愿落戶的地方不讓落，讓落戶的地方不愿落”，落戶陷入死結(jié)。二是同樣是特大城市和超大城市，農(nóng)民工規(guī)模和跨省農(nóng)民工比例差異較大，采用相同的落戶政策是不適宜的。三是中小城市落戶門檻低于大城市的要求不具有普遍適用性。有些大城市、特大城市農(nóng)民工并不多，如東北地區(qū)的哈爾濱、沈陽；而東南沿海地區(qū)的一些中小城市，外來人口規(guī)模大且占常住人口的比例超過50%，如，晉江、嘉興，后者在放開落戶所面臨的公共支出壓力要遠(yuǎn)大于前者。四是城市規(guī)模的認(rèn)定存在受行政區(qū)劃影響的問題，如果某城市一旦縣（市）改區(qū)，城區(qū)范圍將大幅度擴(kuò)大，城區(qū)人口規(guī)模也將出現(xiàn)較大的改變，以城市規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)制定的落戶條件就會發(fā)生較大變化。

不區(qū)分區(qū)域差異和農(nóng)民工群體差異的落戶政策難以實(shí)施。一是中國戶籍差距已從以城鄉(xiāng)差距為主向區(qū)域差距為主轉(zhuǎn)變。經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，農(nóng)村戶籍的“含金量”與日俱增，與城市戶籍“含金量”的差距逐漸縮小。但隨著我國區(qū)域發(fā)展絕對差距持續(xù)拉大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)水平較高，其城鎮(zhèn)戶籍的“含金量”就更大，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)水平明顯偏低。區(qū)域之間的戶籍“含金量”差距逐漸超過了城鄉(xiāng)戶籍間的差距，忽視我國巨大的區(qū)域發(fā)展差距和公共服務(wù)水平差距來推進(jìn)農(nóng)民工落戶是行不通的。

二是隨著中國農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工群體結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，包括長期進(jìn)城農(nóng)民工和非長期進(jìn)城農(nóng)民工、舉家遷徙農(nóng)民工和非舉家遷徙農(nóng)民工、新生代農(nóng)民工和老一代農(nóng)民工，分異特征日趨明顯。長期進(jìn)城、舉家遷徙、新生代農(nóng)民工落戶意愿高、定居能力較強(qiáng)，應(yīng)作為進(jìn)城農(nóng)民工中的重點(diǎn)落戶人群；而其他農(nóng)民工一般落戶意愿和能力較弱，重點(diǎn)則應(yīng)放在為其提供基本公共服務(wù)以及進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)、幫助其增強(qiáng)落戶能力和意愿。如對農(nóng)民工群體不作結(jié)構(gòu)性區(qū)分，“一刀切”推進(jìn)農(nóng)民工落戶是不切實(shí)際的。

推進(jìn)農(nóng)民工差別化落戶不僅要考慮落戶政策的供給方——城市政府的落戶壓力，也要考慮政策的需求方——農(nóng)民工的落戶意愿和能力，只有城市落戶供給政策與農(nóng)民工差別化的政策需求相匹配，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工順利落戶。對于落戶政策供給方，城市政府面對的落戶壓力主要取決于農(nóng)民工的數(shù)量和跨省農(nóng)民工的比例。對于落戶政策需求方，農(nóng)民工自身條件的差異決定了農(nóng)民工的落戶意愿和能力。鑒于舉家遷徙和長期進(jìn)城的農(nóng)民工落戶意愿和落戶能力更強(qiáng)，相對于老一代農(nóng)民工新生代農(nóng)民工是更容易市民化的群體，應(yīng)將舉家遷徙、長期進(jìn)城、新生代農(nóng)民工作為推進(jìn)農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的重點(diǎn)群體。此外，差別化推進(jìn)農(nóng)民工落戶應(yīng)首先考慮落戶政策供給方城市壓力的差異，相應(yīng)地應(yīng)將區(qū)域類型差別作為主差異，而將農(nóng)民工條件的差異作為次差異。