隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程從高速擴(kuò)張邁向存量優(yōu)化的新階段，城市更新已成為推動高質(zhì)量發(fā)展與提升居民生活質(zhì)量的關(guān)鍵路徑。然而，這一轉(zhuǎn)型面臨著諸多復(fù)雜且棘手的挑戰(zhàn)，亟須以制度創(chuàng)新為引領(lǐng)，通過政策法規(guī)的精準(zhǔn)供給、金融工具的多元創(chuàng)新、公共服務(wù)的均等化布局以及城鄉(xiāng)要素的雙向流動，構(gòu)建更具韌性的城市更新體系。這不僅是對既有發(fā)展瓶頸的突破，更是塑造以人為本、綠色低碳、智能高效的新型城市形態(tài)的必然選擇，將為中國特色城鎮(zhèn)化道路提供新的實(shí)踐范式。

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段的特征與轉(zhuǎn)型邏輯。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2000——2020年，我國城鎮(zhèn)化率年均增速高達(dá)1.39個百分點(diǎn)。然而，近年來我國城鎮(zhèn)化增速明顯放緩，2020——2023年年均增速降至0.76個百分點(diǎn)。最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)67%，標(biāo)志著城鎮(zhèn)化進(jìn)入以存量優(yōu)化為主導(dǎo)的重要時期。這一轉(zhuǎn)型不僅意味著建設(shè)重點(diǎn)從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，更要求建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的空間治理體系。其具體特征如下。

一是城市發(fā)展底層邏輯的轉(zhuǎn)變。城市發(fā)展底層邏輯從以產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)、以城市空間為支撐，逐步過渡到以人為核心，將人的需求和體驗置于首位。未來，城市發(fā)展將不再僅僅是經(jīng)濟(jì)和空間的擴(kuò)張，而是更加注重滿足不同群體的多樣化需求，尤其是老年人、兒童和低收入人群等特殊群體的服務(wù)需求。通過大幅改善不同群體的民生狀況，提高生活品質(zhì)、改善居住環(huán)境，建設(shè)全齡友好型城市。

二是城市發(fā)展和建設(shè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市發(fā)展和建設(shè)的重點(diǎn)正由過去的大規(guī)模增量擴(kuò)張逐步向存量提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變意味著城市發(fā)展的重心從單純的規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和效益的提升。未來，我國城市發(fā)展將更加強(qiáng)調(diào)精細(xì)化管理、功能完善和空間再利用，更加關(guān)注城市文化、生態(tài)環(huán)境和社會服務(wù)等城市功能的綜合提升，更加注重綠地建設(shè)、環(huán)境綜合整治、社區(qū)活力打造、歷史街區(qū)保護(hù)和公共服務(wù)設(shè)施完善等。

三是超大特大城市空間治理的挑戰(zhàn)。超大特大城市作為經(jīng)濟(jì)、文化和科技的中心，具有強(qiáng)大的吸引力和輻射力。在成為人口、資源和資本高度聚集區(qū)的同時，也面臨著人口密度過高、空間資源不足、交通擁堵、環(huán)境污染等問題。如何推進(jìn)超大特大城市空間治理，尤其需要關(guān)注城市住房、教育和醫(yī)療等資源的空間和結(jié)構(gòu)性失衡問題。

城市更新進(jìn)程中的問題剖析。實(shí)施城市更新行動、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展已成為中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入存量優(yōu)化階段的重大命題。黨的二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)”，為城市更新及空間治理體系指明了戰(zhàn)略方向。然而，隨著新時期城市發(fā)展的環(huán)境和條件發(fā)生重大變化，城市更新面臨著諸多新的問題和挑戰(zhàn)。

一是現(xiàn)行規(guī)劃管理制度有待完善。一方面，我國城市更新專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接機(jī)制還不順暢。例如，空間規(guī)劃編制審批周期相對較長，存在一定滯后性，不適應(yīng)城市更新的動態(tài)調(diào)整特征和已建成地區(qū)的復(fù)雜狀況。另一方面，當(dāng)前我國缺乏有效處理涉及復(fù)雜土地產(chǎn)權(quán)更新項目的系統(tǒng)化處置政策，導(dǎo)致城市更新項目無法做到土地用途靈活調(diào)整、土地增容或者不同類型房屋建筑功能兼容。

二是城市更新多元資金保障機(jī)制尚未形成。一方面，地方政府財政壓力較大，既有專項資金缺乏統(tǒng)籌。目前，地方層面僅部分城市設(shè)立城市更新專項資金，且地方政府專項債券對城市更新支持不足，城市更新面臨較大資金缺口。另一方面，現(xiàn)有的金融支持城市建設(shè)多面向傳統(tǒng)基建和地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域，與城市更新的需求不匹配，導(dǎo)致城市更新項目融資難度大、融資成本高。

三是大城市及舊城公共服務(wù)更新壓力較大。一方面，在快速城鎮(zhèn)化過程中，關(guān)注新城建設(shè)、“忽視”舊城改造，導(dǎo)致舊城的公共服務(wù)欠賬較多。老舊小區(qū)普遍存在設(shè)施老化、衛(wèi)生清潔不佳、停車難、居民住宅跑冒滴漏等民生痛點(diǎn)。另一方面，我國大部分城市“攤大餅”的空間結(jié)構(gòu)體系造成的職住分離問題依然突出。據(jù)《2024年度中國主要城市通勤監(jiān)測報告》顯示，2023年超大城市平均通勤距離為9.5公里，特大城市平均通勤距離為8.3公里。

四是城鄉(xiāng)融合及城市邊緣存在“燈下黑”問題。一方面，我國城市規(guī)劃建設(shè)及其空間治理更注重城市“心”的更新，實(shí)際卻弱化了邊緣的“圈”，一定程度造成“不城不鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)割裂”等問題。另一方面，我國部分超特大城市的更新改造存在公平性問題，一味追求“美化彩化”“大樹進(jìn)城”“一夜成林”，而拆除大型市場或外遷產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致城市就業(yè)和民生改善效果適得其反。

優(yōu)化四個體系推動城市高質(zhì)量發(fā)展。城市更新是推動城市高質(zhì)量發(fā)展、提升城市品質(zhì)和居民生活質(zhì)量的重要舉措。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，亟待從政策法規(guī)、資金保障、空間優(yōu)化、城鄉(xiāng)協(xié)同等多維度入手，系統(tǒng)性地優(yōu)化四個體系，為城市可持續(xù)發(fā)展注入新動力。

一是完善城市更新的政策法規(guī)與制度體系。一方面，完善城市更新相關(guān)政策體系，明確城市更新牽頭部門，建立工作領(lǐng)導(dǎo)體制與實(shí)施機(jī)制，全面梳理各級部門的權(quán)責(zé)清單和核心業(yè)務(wù)清單。同時，強(qiáng)化城市更新專項規(guī)劃的可操作性，建立城市——片區(qū)——地塊——項目分層級更新傳導(dǎo)體系，完善城市設(shè)計管理制度。此外，還要探索建立居民自主更新、“居民——開發(fā)商或代建商”的建設(shè)機(jī)制。另一方面，推進(jìn)城市更新法治建設(shè)，推動城市更新各項制度改革，建立健全適用于城市更新的土地審批、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、財稅金融等制度體系。

二是完善可持續(xù)的城市更新多元投資體系。一方面，鼓勵地方財政加大投入力度，在用好用足地方政府專項債券資金的同時，探索將城市老舊燃?xì)夤芫W(wǎng)改造、老舊小區(qū)改造等各類專項資金統(tǒng)籌整合，推動城市更新實(shí)施。另一方面，拓寬城市更新資金渠道，健全政府、社會資本、產(chǎn)權(quán)人等多元資金來源，發(fā)展城市更新基金、不動產(chǎn)投資信托基金等市場化融資模式，并根據(jù)城市更新不同階段完善金融支持工具。同時，完善城市更新稅收優(yōu)惠制度，建立系統(tǒng)、有差異的稅收優(yōu)惠政策，明確不同類型城市更新項目專項稅收減免政策。

三是完善舊城更新改造人本化的空間體系。一方面，加大舊城公共服務(wù)設(shè)施改造和更新力度，全面提升城市整體公共服務(wù)質(zhì)量，如針對“一老一小”的養(yǎng)老、托育服務(wù)設(shè)施，增加社區(qū)停車和充電設(shè)施，提升公共設(shè)施的均衡性、可及性和供給效率。另一方面，合理控制城市開發(fā)強(qiáng)度，推進(jìn)城市中心非核心功能疏解，著重調(diào)整核心區(qū)、中心區(qū)和都市圈空間開發(fā)強(qiáng)度，優(yōu)化超大特大城市發(fā)展環(huán)境容忍度。同時，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性，推進(jìn)“平急兩用”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地下老舊管線改造升級、城市生命線安全工程以及海綿城市建設(shè)。

四是完善城鄉(xiāng)雙向一體化的協(xié)同發(fā)展體系。一方面，強(qiáng)化城市中心的集聚擴(kuò)散作用，推動超大特大城市、都市圈同城化發(fā)展，調(diào)整、優(yōu)化土地使用政策，建立土地、人口、住房規(guī)模協(xié)調(diào)機(jī)制，避免傳統(tǒng)的規(guī)模擴(kuò)張模式，形成超大特大城市智慧高效治理新體系。另一方面，注重城鄉(xiāng)社區(qū)微改造，以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元，以改善群眾身邊、房前屋后人居環(huán)境的實(shí)事小事為切入點(diǎn)，通過社會互動優(yōu)化空間布局，提升生活品質(zhì)和城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)水平。同時，還要有效探索城鄉(xiāng)融合模式，因地制宜、分類指導(dǎo)，探索推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新模式。

（作者分別系中國科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點(diǎn)實(shí)驗室主任、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員）