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李曉安:解讀《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》(6)

十、健全增加城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入的各項(xiàng)制度

《意見》第十點(diǎn)指出:“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排,推動(dòng)形成全社會(huì)對公民財(cái)產(chǎn)長久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。在國有企業(yè)混合所有制改革中,依照相關(guān)規(guī)定支持有條件的混合所有制企業(yè)實(shí)行員工持股,堅(jiān)持同股同權(quán)、同股同利,著力避免大股東憑借優(yōu)勢地位侵害中小股東權(quán)益的行為,建立員工利益和企業(yè)利益、國家利益激勵(lì)相容機(jī)制。深化金融改革,推動(dòng)金融創(chuàng)新,鼓勵(lì)創(chuàng)造更多支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、使民眾分享增值收益的金融產(chǎn)品,增加民眾投資渠道。深化農(nóng)村土地制度改革,堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損的底線,從實(shí)際出發(fā),因地制宜,落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán),賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。”

中國農(nóng)地正在發(fā)生兩個(gè)重要的政策性轉(zhuǎn)變:一是通過農(nóng)地確權(quán)不斷提升農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度;二是通過加大支持力度推進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與集中。從而在保障農(nóng)民土地權(quán)益的前提下,改善農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟(jì)性,推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)型。

關(guān)于農(nóng)村土地有三個(gè)主體共有制度:國家、集體、農(nóng)民。1982年憲法第十條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。”1987年《民法通則》第七十四條第一款規(guī)定:“法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等屬于勞動(dòng)群眾集體所有。”2007年《物權(quán)法》第五十八條也作出了相同的規(guī)定?!段餀?quán)法》第一百二十四條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”第一百二十五條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”可見,農(nóng)民是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重要主體。

2008年10月12日,中共第十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,確立了“土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度”。土地產(chǎn)權(quán)制度無疑是土地制度的核心,賦予農(nóng)民更加有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),完善一系列配套制度,對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)、交易、土地征收補(bǔ)償作出制度性保障。但是目前,問題仍未完全解決,矛盾也依舊突出,賈敬龍案就是一個(gè)典型的代表。作為國家代表的當(dāng)?shù)卣臋?quán)力比較強(qiáng)勢,而農(nóng)民屬于比較弱勢的一方。

另外,關(guān)于建設(shè)住宅用地使用權(quán)的期限問題。在《物權(quán)法》起草時(shí),對于70年大限之后土地使用權(quán)的處理,就有很大爭議。在土地國有的情況下,土地使用權(quán)期限屆滿之后是自動(dòng)續(xù)期,還是無償收回?《物權(quán)法》最終作了一個(gè)妥協(xié)各方利益的考慮,第一百四十九條規(guī)定:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動(dòng)續(xù)期。”這是為確?!段餀?quán)法》早日出臺(tái),所選擇的擱置爭議,模糊處理的立法技術(shù)。

當(dāng)時(shí)爭議的絕大多數(shù)意見認(rèn)為,土地使用權(quán)到期后只交象征性的費(fèi)用,就可自動(dòng)續(xù)期。但是,在2016年4月溫州爆發(fā)的土地使用權(quán)到期后收取高額續(xù)費(fèi)的事件,讓人們感覺到了恐懼。1990年國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》首次規(guī)定“居住用地最高年限為70年”,而且還規(guī)定:“土地使用權(quán)期滿,土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證,并依照規(guī)定辦理注銷登記。”1993年《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定:房產(chǎn)土地使用權(quán)到期,房產(chǎn)所有人必須提前一年申請續(xù)期,否則土地使用權(quán)將會(huì)由國家無償收回。

由此可見,人們的擔(dān)心不無道理。在這一問題上,我國的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)與《物權(quán)法》中對于自動(dòng)續(xù)期的有關(guān)規(guī)定保持一致。所謂自動(dòng)續(xù)期,第一,應(yīng)具有自動(dòng)性;第二,應(yīng)是象征性收費(fèi)?!段餀?quán)法》是關(guān)于物權(quán)保護(hù)的基本法律,由此,我們不能突破底線,挑戰(zhàn)民意。

《意見》中的有關(guān)規(guī)定還是比較審慎的,給予人們一個(gè)法律的合理預(yù)期。這種預(yù)期應(yīng)當(dāng)保證法律效力與法律制度的一致性,也就是說既然《物權(quán)法》規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”,就應(yīng)當(dāng)照此執(zhí)行。更何況,世界上好像還沒有一個(gè)國家在同時(shí)收取續(xù)期費(fèi)和房地產(chǎn)稅這兩種費(fèi)用。因此,各級(jí)政府在處理這個(gè)問題時(shí)一定要審慎、合法,不要挑戰(zhàn)民意。

十一、營造全社會(huì)重視和支持產(chǎn)權(quán)保護(hù)的良好環(huán)境

《意見》最后指出:大力宣傳黨和國家平等保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的方針政策和法律法規(guī),使平等保護(hù)、全面保護(hù)、依法保護(hù)觀念深入人心,營造公平、公正、透明、穩(wěn)定的法治環(huán)境。在堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、提倡勤勞致富、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、弘揚(yáng)企業(yè)家精神等方面加強(qiáng)輿論引導(dǎo),總結(jié)宣傳一批依法有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)的好做法、好經(jīng)驗(yàn)、好案例,推動(dòng)形成保護(hù)產(chǎn)權(quán)的良好社會(huì)氛圍。完善法律援助制度,健全司法救助體系,確保人民群眾在產(chǎn)權(quán)受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效的法律幫助。有效發(fā)揮工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益方面的作用,建立對涉及產(chǎn)權(quán)糾紛的中小企業(yè)維權(quán)援助機(jī)制。更好發(fā)揮調(diào)解、仲裁的積極作用,完善產(chǎn)權(quán)糾紛多元化解機(jī)制。

各地區(qū)各部門要充分認(rèn)識(shí)完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的重要性和緊迫性,統(tǒng)一思想,形成共識(shí)和合力,狠抓工作落實(shí)。各地區(qū)要建立黨委牽頭,人大、政府、司法機(jī)關(guān)共同參加的產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)調(diào)工作機(jī)制,加強(qiáng)對產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各有關(guān)部門和單位要按照本意見要求,抓緊制定具體實(shí)施方案,啟動(dòng)基礎(chǔ)性、標(biāo)志性、關(guān)鍵性工作,加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,確保各項(xiàng)舉措落到實(shí)處、見到實(shí)效。”

歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。我們說,產(chǎn)權(quán)是重要的!制度選擇更是重要的!制度本身不具有獨(dú)立的價(jià)值品格和價(jià)值坐標(biāo)。人們在各種行為、各種利益博弈基礎(chǔ)上形成一定的認(rèn)知模式和行為模式,并自覺自愿地將其固化為內(nèi)在規(guī)則,更進(jìn)一步地在自覺反思、理性指導(dǎo)下對自生自發(fā)的內(nèi)在規(guī)則正式外化為社會(huì)制度。所以說,制度是人類按照自己的獨(dú)立意識(shí)實(shí)現(xiàn)自己設(shè)定目標(biāo)的基本保證,具有工具理性。但是,制度不僅是特定社會(huì)生活的產(chǎn)物,更是特定社會(huì)所推崇的價(jià)值準(zhǔn)則的反映。所以,制度也具有價(jià)值理性。胡塞爾說過“生活世界是一個(gè)前科學(xué)的、在先被給與的世界,是一個(gè)直觀的奠基性世界,是先驗(yàn)的自我通過意向性所普照的富有意義富有價(jià)值的世界。”簡單地講,只有權(quán)利從法中獲得生命的同時(shí),才給法注入了生命力!只有制度具有競爭力,才能留住人才、留住財(cái)產(chǎn),給民眾以安全感。另一方面,民眾的權(quán)利在從法中獲得生命的同時(shí)又給法注入了生命力。產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度,它突出了人的主體性,表達(dá)了自覺的人的含義。而人類的發(fā)展,人類的資本,構(gòu)成了國民財(cái)富的最終基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),要讓人民共享人生出彩、夢想成真的機(jī)會(huì)。謝謝!

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未經(jīng)許可,不得印刷、出版,違者追究法律責(zé)任)

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