《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中明確要求，要“拓展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)空間，實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)+行動(dòng)計(jì)劃，發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和應(yīng)用，發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展”。當(dāng)前，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，滴滴出行、余額寶、微信支付、百度外賣、大眾點(diǎn)評(píng)、春雨醫(yī)生等已經(jīng)逐漸走入人民群眾的日常生活并給我國(guó)經(jīng)濟(jì)注入新的活力，更新穎的互聯(lián)網(wǎng)+經(jīng)濟(jì)模式也在醞釀之中、呼之欲出。但是，我國(guó)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)+經(jīng)濟(jì)的政府監(jiān)管，存在諸多不適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容，制約了互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。為此，本文將以網(wǎng)絡(luò)約租車行業(yè)為例，闡述如何通過(guò)政府監(jiān)管改革為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)拓展空間。

一、網(wǎng)絡(luò)約租車發(fā)展面臨政府監(jiān)管滯后的瓶頸

網(wǎng)絡(luò)約租車行業(yè)簡(jiǎn)單地說(shuō)就是消費(fèi)者通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)有償預(yù)約他人駕駛小汽車為自己提供城市出行服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》明確提出：“發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，規(guī)范發(fā)展網(wǎng)絡(luò)約租車，積極推廣在線租房等新業(yè)態(tài)，著力破除準(zhǔn)入門檻高、服務(wù)規(guī)范難、個(gè)人征信缺失等瓶頸制約”?？梢?，網(wǎng)絡(luò)約租車屬于分享經(jīng)濟(jì)范疇，也屬于黨的十八屆五中全會(huì)提出的鼓勵(lì)發(fā)展的新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)。當(dāng)前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)約租車發(fā)展已經(jīng)形成較大的規(guī)模，每天有數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的市民借助互聯(lián)網(wǎng)約租車出行，曾經(jīng)長(zhǎng)期存在的“打車難”、“出行難”等問(wèn)題也得到極大緩解，網(wǎng)絡(luò)約租車已經(jīng)成為中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)+新興產(chǎn)業(yè)的一個(gè)杰出代表。盡管如此，由于我國(guó)傳統(tǒng)出租車行業(yè)監(jiān)管滯后，網(wǎng)絡(luò)約租車行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展面臨極大瓶頸。

（一）傳統(tǒng)政府監(jiān)管的地域分割性與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)跨地域性相悖

我國(guó)傳統(tǒng)政府監(jiān)管是按照屬地管轄來(lái)配置監(jiān)管職權(quán)和監(jiān)管資源，具有明顯的地域分割性。比如，我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管，實(shí)行的是以出租車公司所在地的市縣交通行政主管部門監(jiān)管的體制。在傳統(tǒng)的監(jiān)管體制下，出租車公司如果業(yè)務(wù)擴(kuò)展到某個(gè)縣市，就必須在某個(gè)縣市申請(qǐng)相關(guān)經(jīng)營(yíng)許可、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。正因?yàn)槿绱耍覈?guó)沒(méi)有全國(guó)性甚至全省性的出租車經(jīng)營(yíng)企業(yè)，絕大多數(shù)出租車經(jīng)營(yíng)企業(yè)都是在特定縣市范圍之內(nèi)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但是網(wǎng)絡(luò)約租車行業(yè)不一樣。網(wǎng)絡(luò)約租車是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的泛在性，使得借助互聯(lián)網(wǎng)的企業(yè)天生就是跨地域的。“互聯(lián)網(wǎng)所具有的泛在性——時(shí)間泛在、空間泛在和主體泛在，使得分布式的資源配置、協(xié)同型的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)和跨越空間的經(jīng)濟(jì)集合成為可能，從而打破了實(shí)體地域的經(jīng)濟(jì)集合概念”。[1]從實(shí)際情況上看，我國(guó)最大的互聯(lián)網(wǎng)約租車企業(yè)——北京小桔科技有限公司（產(chǎn)品品牌為“滴滴出行”，以下簡(jiǎn)稱“滴滴出行”）的經(jīng)營(yíng)范圍并沒(méi)有局限在北京，而是在全國(guó)360多個(gè)城市。盡管“滴滴出行”在全國(guó)開展服務(wù)，但是從其經(jīng)營(yíng)模式來(lái)看沒(méi)有必要在全國(guó)所有開展服務(wù)的城市設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，因?yàn)槠浔举|(zhì)上是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)商，對(duì)于信息質(zhì)量的控制和傳送并不依賴于各地物理營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。對(duì)于駕駛員的審核，主要依靠與公安交管機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享、有關(guān)資金的支付也主要依靠互聯(lián)網(wǎng)金融。但是，如果按照傳統(tǒng)政府監(jiān)管出租車行業(yè)的模式，“滴滴出行”就必須在全國(guó)360多個(gè)城市都設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)相關(guān)經(jīng)營(yíng)許可證照、接受各個(gè)縣市交通行政主管部門監(jiān)管。正在征求意見的《交通部網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》第五條和第六條，就規(guī)定申請(qǐng)從事網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)營(yíng)區(qū)域向相應(yīng)的設(shè)區(qū)的市級(jí)或者縣級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，并且應(yīng)在服務(wù)所在地登記分支機(jī)構(gòu)。這種監(jiān)管方式改變了互聯(lián)網(wǎng)公司作為輕資產(chǎn)公司的屬性，使其經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)大打折扣。

（二）傳統(tǒng)政府監(jiān)管的行業(yè)分割性與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)跨界融合性相悖

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)天生具有跨界融合的屬性，一家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)最終會(huì)成為一個(gè)平臺(tái)服務(wù)公司，同時(shí)為多個(gè)行業(yè)提供服務(wù)。正如《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》所指出：“在全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中，互聯(lián)網(wǎng)與各領(lǐng)域的融合發(fā)展具有廣闊前景和無(wú)限潛力，已成為不可阻擋的時(shí)代潮流。”但是，我國(guó)傳統(tǒng)政府監(jiān)管主要是依據(jù)行業(yè)特征設(shè)立，比如交通行業(yè)設(shè)立交通監(jiān)管部門，旅游行業(yè)設(shè)立旅游監(jiān)管部門等等。這種行業(yè)屬性較強(qiáng)的監(jiān)管模式遭遇互聯(lián)網(wǎng)+經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致的后果就是要么多頭監(jiān)管，要么不知道誰(shuí)來(lái)監(jiān)管。比如，網(wǎng)絡(luò)約租車就其基本屬性而言，屬于城市客運(yùn)出行服務(wù)，應(yīng)該由交通部門監(jiān)管。但是網(wǎng)絡(luò)約租車企業(yè)往往在提供出行服務(wù)的同時(shí)，還提供試駕售車服務(wù)（駕駛員兼車輛銷售）、城市導(dǎo)游服務(wù)（駕駛員兼導(dǎo)游）、小額消費(fèi)信貸（借錢租車），甚至可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)讓從事客運(yùn)的小汽車順路從事快遞業(yè)務(wù)。在這種情況下，交通部門、旅游部門、郵政部門、工商部門、金融監(jiān)管部門等都可以對(duì)其實(shí)施監(jiān)管，多頭監(jiān)管現(xiàn)象不可避免。再比如，互聯(lián)網(wǎng)租約車企業(yè)還可能提供接送小孩上學(xué)的服務(wù)，這種新型服務(wù)可能找不到直接對(duì)應(yīng)的監(jiān)管部門（交通部門還是教育部門）。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，跨界融合是創(chuàng)新的重要形式，是提升生產(chǎn)效率的重要手段。顯然，我們的傳統(tǒng)監(jiān)管模式還沒(méi)有對(duì)此做好準(zhǔn)備。

（三）傳統(tǒng)政府監(jiān)管的資源有限性與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)大眾參與性相悖

我國(guó)傳統(tǒng)政府監(jiān)管手段主要是事前行政許可、事中行政檢查、事后行政處罰以及行政強(qiáng)制等，這些監(jiān)管手段都需要政府監(jiān)管機(jī)關(guān)親力親為且不得向被監(jiān)管對(duì)象收費(fèi)?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)極大地降低了創(chuàng)業(yè)門檻，使得“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”逐漸成為現(xiàn)實(shí)。在這種情況下，如果還采取傳統(tǒng)的行政許可、行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制等監(jiān)管手段，就會(huì)面臨監(jiān)管資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上監(jiān)管對(duì)象迅猛增長(zhǎng)的困境。當(dāng)前我國(guó)各地行政機(jī)關(guān)強(qiáng)烈反映的“事中事后監(jiān)管難”問(wèn)題，其實(shí)是政府監(jiān)管機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)和編制受到嚴(yán)格控制之后，全社會(huì)加速市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化后監(jiān)管對(duì)象激增所產(chǎn)生的必然現(xiàn)象。以網(wǎng)絡(luò)租約車行業(yè)為例，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得幾乎所有城市私家車車主都可以兼職從事城市客運(yùn)服務(wù)，在這種情況下如果嚴(yán)格限制這些私家車車主從事相關(guān)服務(wù)，就與分享經(jīng)濟(jì)背道而馳，而且會(huì)造成極大的生產(chǎn)資料浪費(fèi)。如果交通部門嚴(yán)格監(jiān)管，面對(duì)因互聯(lián)網(wǎng)而新生的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)出租車從業(yè)人員的兼職網(wǎng)絡(luò)租約車從業(yè)群體，交通部門監(jiān)管能力和資源實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

（四）傳統(tǒng)政府監(jiān)管產(chǎn)業(yè)保護(hù)性與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)顛覆性相悖

由于傳統(tǒng)政府監(jiān)管行業(yè)分割的特點(diǎn)，監(jiān)管機(jī)關(guān)與其主管的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)具有一定的相互依賴關(guān)系，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)保護(hù)性。保護(hù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的既得利益是傳統(tǒng)政府監(jiān)管機(jī)關(guān)難以擺脫的局限性。而互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)是運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)往往是顛覆性的，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之間形成很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和利益沖突。在這種情況下，面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)新興產(chǎn)業(yè)，具有保護(hù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展使命的傳統(tǒng)政府監(jiān)管部門，很難站在一個(gè)完全中立的位置上。任何國(guó)家的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，都難免導(dǎo)致傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)既得利益的相對(duì)受損。既要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，又要傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不經(jīng)歷陣痛，是不現(xiàn)實(shí)的。我們當(dāng)然希望政府監(jiān)管機(jī)關(guān)能夠從大局著眼，但是長(zhǎng)期形成的利益格局，也需要通過(guò)進(jìn)一步的行政監(jiān)管體制改革予以矯正。