第三，提出有序疏解非首都功能，加快治理“大城市病”。這是這次《綱要》里著墨較多，且位置靠前的一部分內(nèi)容。

北京為什么會得“大城市病”？我認為重要的原因之一就是它的功能過多。首先，北京患有“大城市病”，既有著快速城市化進程中人口向大城市集聚的共性原因，又面臨著作為首都城市所特有的對人口資源具有更強吸引力的特殊性原因?？梢哉f，北京是“共性+特性”。

因為我國的城市化來得很迅猛，而且時間被壓縮。城市化率從30%到70%，法國用了120年的時間，美國用了100年的時間，中國大概用了40年的時間。也就是說，我們用40年的時間，走過別人100多年的路程，所以，表現(xiàn)出來的就是人口增長得非?？?。這個過程，一方面表現(xiàn)在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)人口不斷向城市集聚，另一方面表現(xiàn)出城市不斷提高接納能力，包括教育、醫(yī)療、交通、住房等。城市的供給能力，客觀上形成一種供求關系。但在某個時間段上，如果城市的供給能力低于、慢于、小于整個城鎮(zhèn)化過程中人口集聚的需求，就會出現(xiàn)“城市病”。我國現(xiàn)在有很多城市都出現(xiàn)了“城市病”，不僅僅是北京，包括上海、廣州、深圳等一線、二線城市在內(nèi)的很多城市都出現(xiàn)了這種問題。

北京出現(xiàn)“大城市病”，除了這些共性的原因外還有特殊原因，就是北京是一個首都城市。從全世界范圍來看，首都城市主要可以分為兩大類。第一類就是單一功能的首都，像美國的華盛頓、加拿大的渥太華、澳大利亞的堪培拉等。在建國初期，這些聯(lián)邦制國家都出現(xiàn)了將首都設在哪個城市的不同意見，而且爭論很激烈。后來，為了不丟選票，就選出一個地方作為首都。比如，澳大利亞的首都在堪培拉，而在它的建國初期，悉尼和墨爾本都想成為，意見很不統(tǒng)一。大家看到，堪培拉這個城市有2395平方公里，但卻只有36.8萬人，相當于北京市回龍觀社區(qū)的人口。所以，堪培拉這個城市的50%以上都是公園綠地，生態(tài)環(huán)境非常漂亮。

而北京實際上很難建成這樣的首都。北京是在一個歷史悠久的城市基礎上增加了一個新的功能——首都功能。所以，我們比較有借鑒意義的是日本的東京、英國的倫敦和法國的巴黎。這些首都是復合功能的首都，是在一個完整的城市基礎上又增加一個首都功能。作為一個城市，肯定要有經(jīng)濟功能、文化功能、科技功能、教育功能、醫(yī)療功能、居住功能等，那么首都就要再加上首都功能、政治功能和國際交往功能。有人說，北京的經(jīng)濟功能相當于紐約，政治功能相當于華盛頓，如此多的高校資源相當于波士頓，豐富的文化相當于洛杉磯，中關村的高科技相當于舊金山。北京相當于把美國五六個最有優(yōu)勢、最有特色的城市優(yōu)勢集于一身，因此功能肯定過多，不堪重負。因為在每一個功能的背后，都有一批人在支撐它。所以，有人說“有夢到北京”，就是說的每一個領域有追求、有想法，希望尋求更大平臺、更高平臺、更多機會的人，都希望到北京來。

另外，北京還有比較獨特的行政資源優(yōu)勢。國家的很多部委都設在北京。中國經(jīng)濟從計劃經(jīng)濟走過來的，市場經(jīng)濟還不完善，行政力量在資源配置中還起著很大的作用，所以我們看到，有很多政治機構和經(jīng)濟主體都集聚到北京來。全國有三十個省市在北京有辦事處，每一個省市下的地級市也在北京有辦事處，甚至于地級市下的一些有實力的縣市區(qū)也有辦事處。另外，很多實力強的企業(yè)也在北京設總部或者設辦事處，希望能夠在第一時間獲取更直接的信息，進而為它的整個發(fā)展獲取更多的資源配置。

在理論上看，世界上很多首都城市的首位度都是最高的。首位度是指一個國家或地區(qū)最大城市人口數(shù)與第二大城市人口數(shù)之間的比值，它通常用來反映該國或地區(qū)的城市規(guī)模結構和人口集中程度。比如說，倫敦占了全國12%的人口，第二位的城市伯明翰只占1.6%。大巴黎地區(qū)有全國16%的人口，但是第二位的城市馬賽卻只有2%。首爾的人口占了韓國總人口的21%，而釜山作為第二大城市卻只占8%。所以，從理論上講，有很多學者認為沒有理論能證明北京就不吸納更多的人口，這些年理論界也在爭論這些問題。特別是在法律上，我們?nèi)狈Ψ梢罁?jù)。北京作為一個城市，用怎樣的合情合理合法的手段來控制人口過快增長，我們確實面臨這樣的困惑和挑戰(zhàn)。過去有一個手段，就是戶籍政策，但是戶籍政策在這十年中失靈了，為什么？近十幾年中，每年北京的戶籍人口增長只有1.1%，但是非戶籍人口的平均增長速度是10.8%。所以我們可以看到，這些年整個北京市的人口增長變化趨勢主要是由非戶籍人口決定的，而戶籍人口的增長是非常平穩(wěn)、緩慢的。

北京的人口增長確實很快，而且也影響到老百姓的生活。所以提出要疏解非首都功能，這是非常重要的。那么，什么是首都功能？什么是非首都功能？我的體會是，首都功能是指的剛才所說的四個核心功能以及與這四個核心功能相聯(lián)系的行政辦公等支撐功能，圍繞著核心功能和支撐功能所需的配套功能，以及維持整個城市正常運轉所需要的適宜的城市功能。這三塊加起來叫做首都功能。而非首都功能是指超出了它的需求的功能，就是多余的功能。我們所說的首都功能，實際上是城市功能加上首都的功能，對于多出的部分，就要把它疏解出去。

因此，未來北京發(fā)展的出路在于，首先，要疏解非首都功能。這次《綱要》明確提出四類產(chǎn)業(yè)要疏解。第一類是制造業(yè)。如果產(chǎn)業(yè)的能耗高、污染大，就要就地淘汰，不能轉移污染；如果產(chǎn)業(yè)有轉移價值，就通過技術升級轉移到河北和天津。第二類是服務業(yè)。占用人力比較多的產(chǎn)業(yè)，比如一些呼叫中心、數(shù)據(jù)中心，以及占用空間比較多、占用的車輛比較多的，每天運輸量很大的區(qū)域性的物流基地、區(qū)域性的專業(yè)市場等。這些產(chǎn)業(yè)不是給北京服務的，而是給整個大區(qū)域服務的，也可以轉移出去。第三類是一些公共服務機構。比如面向全國的教育、醫(yī)療、培訓機構等。舉個簡單的例子，比如說醫(yī)療，北京市每天要接納70萬人到北京來就醫(yī)。70萬人，這就造成了很大的交通壓力。特別是一些?？菩缘尼t(yī)院，外地就診人數(shù)比例占到70%以上，甚至達到80%。那么，這些醫(yī)院能不能到周邊去？第四類是行政辦公和事業(yè)性機構。特別是二環(huán)以內(nèi)一些機構，要搬遷出去一部分。

其次，治理“城市病”的核心在于加快行政副中心建設，推進城市布局的優(yōu)化。北京為什么得“城市病”？就是因為它的空間結構不合理，人口過多、功能過多是客觀原因。但是，是不是人口過多就應該出現(xiàn)這么嚴重的“城市病”？也不盡然。如果城市的空間布局合理，那就不至于出現(xiàn)這么嚴重的“城市病”。面對這個問題，我們的研究還不夠。它的規(guī)律怎么樣？有什么樣的特點？會面臨什么樣的問題？怎么應對？我們理論準備不充分，更沒有把它轉化成城市規(guī)劃來引導。