第三，提出有序疏解非首都功能，加快治理“大城市病”。這是這次《綱要》里著墨較多，且位置靠前的一部分內(nèi)容。

北京為什么會(huì)得“大城市病”？我認(rèn)為重要的原因之一就是它的功能過(guò)多。首先，北京患有“大城市病”，既有著快速城市化進(jìn)程中人口向大城市集聚的共性原因，又面臨著作為首都城市所特有的對(duì)人口資源具有更強(qiáng)吸引力的特殊性原因?？梢哉f(shuō)，北京是“共性+特性”。

因?yàn)槲覈?guó)的城市化來(lái)得很迅猛，而且時(shí)間被壓縮。城市化率從30%到70%，法國(guó)用了120年的時(shí)間，美國(guó)用了100年的時(shí)間，中國(guó)大概用了40年的時(shí)間。也就是說(shuō)，我們用40年的時(shí)間，走過(guò)別人100多年的路程，所以，表現(xiàn)出來(lái)的就是人口增長(zhǎng)得非?？臁＿@個(gè)過(guò)程，一方面表現(xiàn)在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)人口不斷向城市集聚，另一方面表現(xiàn)出城市不斷提高接納能力，包括教育、醫(yī)療、交通、住房等。城市的供給能力，客觀上形成一種供求關(guān)系。但在某個(gè)時(shí)間段上，如果城市的供給能力低于、慢于、小于整個(gè)城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口集聚的需求，就會(huì)出現(xiàn)“城市病”。我國(guó)現(xiàn)在有很多城市都出現(xiàn)了“城市病”，不僅僅是北京，包括上海、廣州、深圳等一線(xiàn)、二線(xiàn)城市在內(nèi)的很多城市都出現(xiàn)了這種問(wèn)題。

北京出現(xiàn)“大城市病”，除了這些共性的原因外還有特殊原因，就是北京是一個(gè)首都城市。從全世界范圍來(lái)看，首都城市主要可以分為兩大類(lèi)。第一類(lèi)就是單一功能的首都，像美國(guó)的華盛頓、加拿大的渥太華、澳大利亞的堪培拉等。在建國(guó)初期，這些聯(lián)邦制國(guó)家都出現(xiàn)了將首都設(shè)在哪個(gè)城市的不同意見(jiàn)，而且爭(zhēng)論很激烈。后來(lái)，為了不丟選票，就選出一個(gè)地方作為首都。比如，澳大利亞的首都在堪培拉，而在它的建國(guó)初期，悉尼和墨爾本都想成為，意見(jiàn)很不統(tǒng)一。大家看到，堪培拉這個(gè)城市有2395平方公里，但卻只有36.8萬(wàn)人，相當(dāng)于北京市回龍觀社區(qū)的人口。所以，堪培拉這個(gè)城市的50%以上都是公園綠地，生態(tài)環(huán)境非常漂亮。

而北京實(shí)際上很難建成這樣的首都。北京是在一個(gè)歷史悠久的城市基礎(chǔ)上增加了一個(gè)新的功能——首都功能。所以，我們比較有借鑒意義的是日本的東京、英國(guó)的倫敦和法國(guó)的巴黎。這些首都是復(fù)合功能的首都，是在一個(gè)完整的城市基礎(chǔ)上又增加一個(gè)首都功能。作為一個(gè)城市，肯定要有經(jīng)濟(jì)功能、文化功能、科技功能、教育功能、醫(yī)療功能、居住功能等，那么首都就要再加上首都功能、政治功能和國(guó)際交往功能。有人說(shuō)，北京的經(jīng)濟(jì)功能相當(dāng)于紐約，政治功能相當(dāng)于華盛頓，如此多的高校資源相當(dāng)于波士頓，豐富的文化相當(dāng)于洛杉磯，中關(guān)村的高科技相當(dāng)于舊金山。北京相當(dāng)于把美國(guó)五六個(gè)最有優(yōu)勢(shì)、最有特色的城市優(yōu)勢(shì)集于一身，因此功能肯定過(guò)多，不堪重負(fù)。因?yàn)樵诿恳粋€(gè)功能的背后，都有一批人在支撐它。所以，有人說(shuō)“有夢(mèng)到北京”，就是說(shuō)的每一個(gè)領(lǐng)域有追求、有想法，希望尋求更大平臺(tái)、更高平臺(tái)、更多機(jī)會(huì)的人，都希望到北京來(lái)。

另外，北京還有比較獨(dú)特的行政資源優(yōu)勢(shì)。國(guó)家的很多部委都設(shè)在北京。中國(guó)經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走過(guò)來(lái)的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不完善，行政力量在資源配置中還起著很大的作用，所以我們看到，有很多政治機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)主體都集聚到北京來(lái)。全國(guó)有三十個(gè)省市在北京有辦事處，每一個(gè)省市下的地級(jí)市也在北京有辦事處，甚至于地級(jí)市下的一些有實(shí)力的縣市區(qū)也有辦事處。另外，很多實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)也在北京設(shè)總部或者設(shè)辦事處，希望能夠在第一時(shí)間獲取更直接的信息，進(jìn)而為它的整個(gè)發(fā)展獲取更多的資源配置。

在理論上看，世界上很多首都城市的首位度都是最高的。首位度是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)最大城市人口數(shù)與第二大城市人口數(shù)之間的比值，它通常用來(lái)反映該國(guó)或地區(qū)的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)和人口集中程度。比如說(shuō)，倫敦占了全國(guó)12%的人口，第二位的城市伯明翰只占1.6%。大巴黎地區(qū)有全國(guó)16%的人口，但是第二位的城市馬賽卻只有2%。首爾的人口占了韓國(guó)總?cè)丝诘?1%，而釜山作為第二大城市卻只占8%。所以，從理論上講，有很多學(xué)者認(rèn)為沒(méi)有理論能證明北京就不吸納更多的人口，這些年理論界也在爭(zhēng)論這些問(wèn)題。特別是在法律上，我們?nèi)狈Ψ梢罁?jù)。北京作為一個(gè)城市，用怎樣的合情合理合法的手段來(lái)控制人口過(guò)快增長(zhǎng)，我們確實(shí)面臨這樣的困惑和挑戰(zhàn)。過(guò)去有一個(gè)手段，就是戶(hù)籍政策，但是戶(hù)籍政策在這十年中失靈了，為什么？近十幾年中，每年北京的戶(hù)籍人口增長(zhǎng)只有1.1%，但是非戶(hù)籍人口的平均增長(zhǎng)速度是10.8%。所以我們可以看到，這些年整個(gè)北京市的人口增長(zhǎng)變化趨勢(shì)主要是由非戶(hù)籍人口決定的，而戶(hù)籍人口的增長(zhǎng)是非常平穩(wěn)、緩慢的。

北京的人口增長(zhǎng)確實(shí)很快，而且也影響到老百姓的生活。所以提出要疏解非首都功能，這是非常重要的。那么，什么是首都功能？什么是非首都功能？我的體會(huì)是，首都功能是指的剛才所說(shuō)的四個(gè)核心功能以及與這四個(gè)核心功能相聯(lián)系的行政辦公等支撐功能，圍繞著核心功能和支撐功能所需的配套功能，以及維持整個(gè)城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的適宜的城市功能。這三塊加起來(lái)叫做首都功能。而非首都功能是指超出了它的需求的功能，就是多余的功能。我們所說(shuō)的首都功能，實(shí)際上是城市功能加上首都的功能，對(duì)于多出的部分，就要把它疏解出去。

因此，未來(lái)北京發(fā)展的出路在于，首先，要疏解非首都功能。這次《綱要》明確提出四類(lèi)產(chǎn)業(yè)要疏解。第一類(lèi)是制造業(yè)。如果產(chǎn)業(yè)的能耗高、污染大，就要就地淘汰，不能轉(zhuǎn)移污染；如果產(chǎn)業(yè)有轉(zhuǎn)移價(jià)值，就通過(guò)技術(shù)升級(jí)轉(zhuǎn)移到河北和天津。第二類(lèi)是服務(wù)業(yè)。占用人力比較多的產(chǎn)業(yè)，比如一些呼叫中心、數(shù)據(jù)中心，以及占用空間比較多、占用的車(chē)輛比較多的，每天運(yùn)輸量很大的區(qū)域性的物流基地、區(qū)域性的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)等。這些產(chǎn)業(yè)不是給北京服務(wù)的，而是給整個(gè)大區(qū)域服務(wù)的，也可以轉(zhuǎn)移出去。第三類(lèi)是一些公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。比如面向全國(guó)的教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，比如說(shuō)醫(yī)療，北京市每天要接納70萬(wàn)人到北京來(lái)就醫(yī)。70萬(wàn)人，這就造成了很大的交通壓力。特別是一些專(zhuān)科性的醫(yī)院，外地就診人數(shù)比例占到70%以上，甚至達(dá)到80%。那么，這些醫(yī)院能不能到周邊去？第四類(lèi)是行政辦公和事業(yè)性機(jī)構(gòu)。特別是二環(huán)以?xún)?nèi)一些機(jī)構(gòu)，要搬遷出去一部分。

其次，治理“城市病”的核心在于加快行政副中心建設(shè)，推進(jìn)城市布局的優(yōu)化。北京為什么得“城市病”？就是因?yàn)樗目臻g結(jié)構(gòu)不合理，人口過(guò)多、功能過(guò)多是客觀原因。但是，是不是人口過(guò)多就應(yīng)該出現(xiàn)這么嚴(yán)重的“城市病”？也不盡然。如果城市的空間布局合理，那就不至于出現(xiàn)這么嚴(yán)重的“城市病”。面對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們的研究還不夠。它的規(guī)律怎么樣？有什么樣的特點(diǎn)？會(huì)面臨什么樣的問(wèn)題？怎么應(yīng)對(duì)？我們理論準(zhǔn)備不充分，更沒(méi)有把它轉(zhuǎn)化成城市規(guī)劃來(lái)引導(dǎo)。