近日,北京、貴州、青島等多省市陸續(xù)發(fā)布聘任制公務員招聘公告,再次引發(fā)社會關注。事實上,自2007年深圳和上海浦東作為人社部批準試點首批試水公務員聘任制以來,江蘇、河南、福建、湖北等多省都陸續(xù)推開了聘任制公務員的試點工作。然而,盡管已歷8年實踐,關于聘任制公務員的爭議卻從未停止,“30萬年薪”“全員聘任”“零淘汰”等話題既吸引了公眾的關注,也考問著公務員聘任制的效果與出路。
在實踐中,針對聘任制公務員的適用范圍、任職期限等具體問題,各地亦有不同做法。筆者認為,作為提升公共部門人員隊伍綜合素質(zhì)和整體行政效能的有益途徑,公務員聘任制在全國范圍內(nèi)的推廣深化是必然趨勢。但是,科學合理推行公務員聘任制,應當重點深化三個認識:第一,公務員聘任制宜針對部分特殊專業(yè)崗位而不必全員推行;第二,一般情況下,聘任制公務員應建立嚴格的退出機制;第三,聘任制不能“包治百病”。解決我國公務員體制活力不足、效率低下等問題,同時切實發(fā)揮“聘任制”的效用,要從深化公務員分類管理、建立嚴格的績效考核評價機制等方面著力。
聘任制是“個例”而非“泛例”
聘任制應當成為適用于公務員全體的“泛例”,還是針對少量特殊崗位的“個例”,即聘任制的適用范圍問題,是當前各種爭議的核心。實踐中,既有以深圳為代表,對所有2010年之后新增職位(主任科員以下)進行全員聘任的模式;也有以浦東為代表,將聘任制重點限定在專業(yè)性高端人才領域的“高精尖”模式。筆者認為,就現(xiàn)階段而言,后者更適宜中國國情,有利于以更小成本滿足公務員隊伍的人才需要。
支持全員聘任的第一種觀點認為,該做法有助于增強公務員隊伍的活力和流動性。例如,深圳市通過對聘任制公務員實行社會基本養(yǎng)老保險與職業(yè)年金相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度,實現(xiàn)了政府機關與其他社會機構(gòu)在養(yǎng)老保險上的“并軌”,從而打消了公務員因退休待遇問題不能自由進出政府系統(tǒng)的顧慮,為人才提供了更大的自主選擇空間。但是,為突破養(yǎng)老金的制度安排而對政府工作人員實行全員聘任,未免太費周章。事實上,隨著2015年1月14日《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》的發(fā)布,體制內(nèi)外的養(yǎng)老“雙軌制”已被終結(jié),通過聘用制形式突破公務員流動的“養(yǎng)老”瓶頸已無必要。
第二種觀點認為,實行全員聘任能夠打破公務員的“鐵飯碗”,建立能進能出的淘汰退出機制。然而,聘任制的意義主要在于彈性靈活的選人用人機制,公務員的進出機制則應建立在科學合理的考核評價制度基礎之上,與聘任委任無必然聯(lián)系。2006年1月1日起施行的《中華人民共和國公務員法》第八十三條第一款早已規(guī)定:在年度考核中連續(xù)兩年被確定為不稱職的公務員應予以辭退?,F(xiàn)有制度如不能真正落實發(fā)揮效用,無論采取何種用人機制都不會有實質(zhì)性的改變。實踐中,全員聘任逐步流于形式,在考核、待遇、晉升等方面都與委任制無異,除部分人員因轉(zhuǎn)為委任制公務員而放棄聘任制身份外,鮮有人被辭退,正說明了聘任制并非打破“鐵飯碗”的必然選擇。
此外,從行政管理科學性與管理效能的角度來看,流動并不一定總是好事,穩(wěn)定也并不一定都是壞事。對政府的絕大多數(shù)常設行政事務職位實行常任制,有助于在危機或特殊時期維持公務員隊伍的穩(wěn)定性,從而確保國家機器的正常運轉(zhuǎn)。對政府雇員實行全員聘任,顯然有操之過急的極端化傾向,不利于公務員隊伍的穩(wěn)定。
但與此相對,第三種觀點認為,傳統(tǒng)官僚制形態(tài)已經(jīng)過時,西方發(fā)達國家都已開始對其公務員體制進行大刀闊斧的改革。英國政府約有70%~80%均為聘任制人員,新西蘭、澳大利亞等西方國家都對幾乎全部的政府雇員實行聘任制,因此,全員聘任是公務員制度改革的國際趨勢。
應當看到,一方面,無論聘任制公務員所占的比重大小,都沒有改變各國公務員隊伍在總體上保持穩(wěn)定的態(tài)勢;另一方面,中國與西方國家的國情畢竟有較大差異。總體而言,中國的行政層級與行政架構(gòu)更為復雜,行政體系更為龐大,因此,短期內(nèi)對各級政府公務員均改為合同管理的聘任制,或者易產(chǎn)生較大震蕩,或者會流于形式化而沒有實質(zhì)意義。
《公務員法》第九十五條已明確規(guī)定,可對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。這也是美國等發(fā)達國家推廣公務員聘任制的經(jīng)驗。隨著公共服務需求的日益提高以及公共管理復雜性的日益增加,政府內(nèi)部對專業(yè)性人才的需求更為明顯。在我國推廣聘任制試點的實踐中,絕大多數(shù)崗位集中于金融、規(guī)劃、信息管理等專業(yè)技術(shù)崗位,這既反映了當前政府管理工作的需要,也應當是現(xiàn)階段我國推廣公務員聘任制的重點范圍。
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