現(xiàn)代社會的政府管理工作龐雜繁復(fù)，需要依賴不同領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才完成。依然沿用粗放的干部大一統(tǒng)管理思路，采用“一張卷子考天下”，不但造成晉升通道擁堵，更導(dǎo)致專業(yè)人才招不進(jìn)、留不住、人崗不匹配等突出問題，嚴(yán)重影響政府管理效能。

2014年12月2日上午，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，指出要在職務(wù)之外開辟職級晉升通道，調(diào)動廣大基層公務(wù)員的積極性。職務(wù)與職級并行，是針對我國現(xiàn)行公務(wù)員管理主要問題的切實之舉，符合公務(wù)員成長發(fā)展的規(guī)律和現(xiàn)實需要，也為國外公務(wù)員管理實踐所普遍遵循，應(yīng)當(dāng)在今后的改革中加以切實推進(jìn)。

晉升通道狹窄：現(xiàn)行公務(wù)員管理的突出矛盾

2005年4月頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》第十九條明確規(guī)定：“公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對應(yīng)相應(yīng)的級別”，“公務(wù)員的職務(wù)與級別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)”。為完善公務(wù)員職務(wù)與級別相結(jié)合的制度，增加級別對公務(wù)員的激勵作用，2006年4月，《國家公務(wù)員職務(wù)與級別管理條例》頒布，將公務(wù)員級別由1993年《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的15級增加到現(xiàn)行的27級，并與綜合管理類的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列進(jìn)行了對應(yīng)，如縣處級正職（調(diào)研員）對應(yīng)十八級至十二級，縣處級副職（副調(diào)研員）對應(yīng)二十級至十四級。

但是，在實踐中，級別的激勵作用并未得到體現(xiàn)。首先，公務(wù)員的實際待遇主要由職務(wù)決定。據(jù)統(tǒng)計，目前各地公務(wù)員工資構(gòu)成中，職務(wù)工資整體占比近七成，級別工資僅占兩成。住房、醫(yī)療等待遇則均與職務(wù)掛鉤。其次，級別激勵力度不夠。主要體現(xiàn)在級別工資檔差太小，例如，相當(dāng)于調(diào)研員最高級的12級與13級公務(wù)員最高檔次級別工資僅相差79元，難以形成物質(zhì)上的有效激勵。再次，職務(wù)和級別聯(lián)系過于緊密。級別主要由職務(wù)決定，未能體現(xiàn)職務(wù)與職級并行。

職級的激勵作用被弱化，帶來的最突出問題，是公務(wù)員晉升通道過于狹窄。由于級別晉升不能帶來收入的明顯增加，使得公務(wù)員謀求職業(yè)發(fā)展只剩下一條通道，即綜合管理類的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，通俗說就是“做官”。但是，職務(wù)是職權(quán)與職責(zé)的載體，受到機(jī)構(gòu)規(guī)格、編制限額、職位等因素的限制，不可隨意設(shè)置。中央《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》更對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職數(shù)做出嚴(yán)格規(guī)定，如規(guī)定縣級政府機(jī)關(guān)的主任科員和副主任科員職數(shù)不得超過鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的50%。根據(jù)2013年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國共有公務(wù)員717.1萬人。只有一條晉升通道，必然導(dǎo)致“僧多粥少”，“千軍萬馬過獨(dú)木橋”。尤其基層公務(wù)員的晉升空間更加有限。據(jù)統(tǒng)計，全國公務(wù)員隊伍中90%是科級以下干部，60%在縣鄉(xiāng)一級。深圳市公安系統(tǒng)實施專業(yè)化改革前，主任科員以下層級人員占所有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員的96%，其中科員和辦事員占60%，副調(diào)研員以上職務(wù)人員僅有3.78%，基本上都集中在市局或分局機(jī)關(guān)中，壓職壓級現(xiàn)象十分普遍。

基層公務(wù)員是履行政府公共管理職能、對社會提供公共服務(wù)的主要力量，能否對其進(jìn)行有效激勵，直接影響基層公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性和政府工作的效能。當(dāng)前基層公務(wù)員“一科難求”、晉升通道狹窄的現(xiàn)狀，一方面造成一些基層公務(wù)員“謀官”不謀事，一心向上看，不能踏實在本職崗位上發(fā)揮主動性創(chuàng)造性，另一方面導(dǎo)致許多基層公務(wù)員職業(yè)倦怠感明顯增加，工作消極被動，甚至大量流失。以公安系統(tǒng)為例：由于壓職壓級現(xiàn)象嚴(yán)重，民警缺乏工作激勵和職業(yè)榮譽(yù)感，2006年到2013年，因辭職、調(diào)離等原因，公安系統(tǒng)流失民警17.8萬人，其中地市級以下15.2萬人；一些貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)招警職位長期空缺。更為嚴(yán)重的是，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部由于在政治系統(tǒng)中居于偏遠(yuǎn)位置，升遷無望，將個人追求轉(zhuǎn)向不正當(dāng)私利，導(dǎo)致嚴(yán)重的貪腐行為。

為公務(wù)員提供多樣化的發(fā)展通道，允許公務(wù)員在同一崗位逐年晉升級別并獲得待遇的增長，既是對公務(wù)員工作業(yè)績和個人能力的認(rèn)可，也是對其職業(yè)忠誠度的肯定與回報，有助于提升公務(wù)員隊伍的士氣，進(jìn)而提升政府組織的效率。從國際公務(wù)員管理改革的趨勢來看，將以工作內(nèi)容和責(zé)任為主的職位因素，與以資歷和能力為主的品位因素相結(jié)合，已經(jīng)成為各國公務(wù)員制度改革普遍遵循的路徑。在我國，對縣級以下公務(wù)員實行職務(wù)與職級并行的制度，符合公務(wù)員管理的科學(xué)規(guī)律，有助于調(diào)動廣大基層公務(wù)員的積極性。