黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出，“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。可以說，“權(quán)力清單”已經(jīng)成為中央指導(dǎo)地方審批制度改革實(shí)踐的一個(gè)明確方向，是依法行政的必然要求，也是現(xiàn)階段推進(jìn)審批制度改革、規(guī)范審批權(quán)力的有效突破口。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在多個(gè)場合指出，以大幅精簡下放審批事項(xiàng)為重點(diǎn)的簡政放權(quán)，是全面深化改革的“馬前卒”和宏觀調(diào)控的“當(dāng)頭炮”。截至2014年8月，新一屆政府共取消和下放了468項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。2014年3月，60個(gè)有行政審批事項(xiàng)的國務(wù)院部門在中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)上公開了1235個(gè)審批事項(xiàng)，充分顯示了中央推進(jìn)審改的決心。與此同時(shí)，地方各級政府的“權(quán)力清單”也陸續(xù)浮出水面，全國各地深化行政審批制度改革的實(shí)踐與創(chuàng)新正在緊鑼密鼓進(jìn)行中。

審改突破口：編制權(quán)力清單

審批制度改革千頭萬緒，從哪里入手是關(guān)鍵。過去十年里，不少地方在改革實(shí)踐中過分強(qiáng)調(diào)了行政許可類事項(xiàng)、非行政許可類事項(xiàng)和服務(wù)類事項(xiàng)的區(qū)分，以清理許可類事項(xiàng)為重點(diǎn)、以減少數(shù)量為目標(biāo)推進(jìn)改革。十年來盡管取得一些成績，但是也存在很多問題，突出的表現(xiàn)是清理事項(xiàng)不全面，“數(shù)字游戲”水分大。在清理和改革過程中，許多部門將“含金量”大、價(jià)值高的審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)移到非許可或者服務(wù)類事項(xiàng)中，保留一些收益小、不重要的事項(xiàng)上報(bào)精簡。此外，在精簡事項(xiàng)時(shí)將“大項(xiàng)拆小項(xiàng)”，在保留事項(xiàng)時(shí)又“小項(xiàng)并大項(xiàng)”，反復(fù)折騰，最終只是在數(shù)字上做文章。因此，盡管改革看起來取得巨大成績，但事實(shí)上，審改的實(shí)質(zhì)成效非常有限，企業(yè)和公民的負(fù)擔(dān)并沒有從根本上減少。

2014年2月18日，李克強(qiáng)總理在“省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上”指出要“逐步建立各級政府的權(quán)力清單制度，為市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境”，并在此后多次強(qiáng)調(diào)“清單”思維。在推廣“權(quán)力清單”的實(shí)踐中，盡管不少地方都做出了有價(jià)值的探索，但從全國看來，仍需對“權(quán)力清單”涉及的重要問題做系統(tǒng)思考和明確。筆者認(rèn)為，至少應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面，認(rèn)識“權(quán)力清單”。

從概念內(nèi)涵上看，當(dāng)前改革的重點(diǎn)是梳理“審批權(quán)力清單”，而不是政府權(quán)力清單。因此，在這一階段，“清單”既不能、也不必涵蓋政府的所有權(quán)力。隨著改革的推進(jìn)，將來有可能對政府權(quán)力進(jìn)行分行業(yè)、分領(lǐng)域、分類別的梳理，明確政府每項(xiàng)權(quán)力的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任，編制全面的“政府權(quán)力清單”，但不應(yīng)當(dāng)成為這一階段改革的要求和重點(diǎn)。

從清理對象上看，必須跳出許可、非許可等分類框架，不拘泥于事項(xiàng)的各類形式提法，而以“是否需要經(jīng)過審批機(jī)關(guān)同意”“是否創(chuàng)設(shè)了公民或組織的權(quán)利義務(wù)”為根本標(biāo)準(zhǔn)，對政府的一切權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行梳理。

從清理原則上看，在堅(jiān)持審批事項(xiàng)的“合法原則”外，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)“合理原則”，對權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行合理性審查。以“誰審批、誰監(jiān)管”為原則，一切程序繁瑣又無法有效監(jiān)管、一切能夠通過事中事后監(jiān)管、能夠通過轉(zhuǎn)移和下放途徑實(shí)現(xiàn)管理效果的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決清理。此外，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持需求導(dǎo)向，在清理下放審批事項(xiàng)時(shí)，從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要出發(fā)，從管理需要出發(fā)，尊重下級部門、地方政府的意愿。一些地方無法或無需承接的審批事項(xiàng)，可直接取消。

從清理方式來看，為確保清理事項(xiàng)不可拆分，避免“數(shù)字游戲”，可通過編碼方式，對每一最小顆粒事項(xiàng)進(jìn)行賦碼，逐步建立起中央、地方統(tǒng)一的審批事項(xiàng)編碼數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約方式的量化、數(shù)字化、規(guī)范化。

從推進(jìn)方式來看，編制“權(quán)力清單”應(yīng)注重自上而下與自下而上相結(jié)合。一方面，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，對改革的原則、思路、進(jìn)程進(jìn)行統(tǒng)一部署和安排，由獨(dú)立的審改部門對改革進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，減少部門利益的干擾；另一方面，也要注重協(xié)商和公開，通過組建審改咨詢委員會等形式，聽取專家、相關(guān)團(tuán)體、個(gè)人對清理和保留審批事項(xiàng)的意見建議，及時(shí)公開改革進(jìn)程和結(jié)果，增強(qiáng)“清單”的科學(xué)性與公信力，凸顯改革的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

從內(nèi)容形式上看，單純羅列審批事項(xiàng)的清單，只是名副其實(shí)的“權(quán)力清單”。行政審批從本質(zhì)上看是政府為解決市場失靈、維持市場秩序和保護(hù)公民權(quán)利而對經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)行干預(yù)的方式，既體現(xiàn)了政府的權(quán)力，也對應(yīng)著政府的責(zé)任，同時(shí)也是政府向社會提供的一種監(jiān)管型服務(wù)。因此，無論從權(quán)責(zé)一致的思路，還是從建設(shè)“服務(wù)型政府”的角度，“權(quán)力清單”都應(yīng)當(dāng)與責(zé)任相對應(yīng)。應(yīng)當(dāng)在審批事項(xiàng)后對應(yīng)明確的責(zé)任主體，并詳細(xì)說明審批流程與規(guī)范，讓“權(quán)力清單”進(jìn)一步變成“責(zé)任清單”和“服務(wù)清單”。此外，“權(quán)力清單”的內(nèi)容可動態(tài)調(diào)整，但增設(shè)新的事項(xiàng)需設(shè)定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，并依程序進(jìn)行合法、合理性審查，廣泛聽取意見，防止隨意增設(shè)。

從目的意義來看，“權(quán)力清單”的價(jià)值，并不僅僅在于“清單”本身，更在于梳理、清理的過程，在于從政府該做什么、不該做什么的角度，從政府和市場、社會分工的視野，對政府的權(quán)力進(jìn)行合理性的審查審視。理清權(quán)力清單的過程，也是對政府權(quán)力進(jìn)行精簡縮減的過程，是對政府職能進(jìn)行反思的過程，集中體現(xiàn)了審改對于政府職能轉(zhuǎn)變的破冰價(jià)值。

后審改時(shí)代：做標(biāo)準(zhǔn)重監(jiān)管

全面梳理“權(quán)力清單”、精簡審批事項(xiàng)后，原有的部門和人員做什么？廣東順德的審改者提出“審”“簡”“管”的思路，認(rèn)為在對審批事項(xiàng)進(jìn)行全面審查、精簡放轉(zhuǎn)不合法合理的審批事項(xiàng)后，第三步要把重心放在后期監(jiān)管上。能否通過審改，切實(shí)提高政府的監(jiān)管能力與效果，提升老百姓對政府工作的滿意度，是衡量審改是否成功的最終標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，政府至少有三點(diǎn)可為。

做細(xì)標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步明確保留審批事項(xiàng)的要件、流程、時(shí)限，通過標(biāo)準(zhǔn)化管理的剛性效應(yīng)，對行政自由裁量權(quán)加以約束，讓監(jiān)管過程更加透明、規(guī)范，減少人為因素干擾，進(jìn)而解決制度在執(zhí)行環(huán)節(jié)變形走樣的困境。在地方實(shí)踐中，典型如浙江寧波從2010年開始推行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，除針對單個(gè)審批事項(xiàng)編制具體標(biāo)準(zhǔn)外，還選擇文化娛樂業(yè)、餐飲業(yè)、賓館業(yè)等7個(gè)關(guān)系民生的熱點(diǎn)行業(yè)，試點(diǎn)設(shè)計(jì)編制聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)，最終試圖構(gòu)建行政審批服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系，取得了良好的效果。

做好協(xié)同。經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展增加了管理問題的復(fù)雜性，許多監(jiān)管難題如食品安全、環(huán)保治理等，都涉及多個(gè)部門的職責(zé)范疇，依靠單一部門力量很難解決問題，達(dá)到監(jiān)管效果。因此，要加強(qiáng)監(jiān)管，就必須加強(qiáng)跨部門、跨主體間協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建，分享信息和資源，從制度、理念、操作、技術(shù)等層面，全面加強(qiáng)協(xié)同，提升跨部門監(jiān)管的效果。廣州市通過建立商事登記管理信息平臺，力求實(shí)現(xiàn)各部門在網(wǎng)絡(luò)平臺上的信息共享，通過將單一部門的監(jiān)管處理結(jié)果即時(shí)上網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)與其他相關(guān)監(jiān)管部門的信息互通，提升監(jiān)管效能，是一種技術(shù)突破合作壁壘的有效嘗試。

做實(shí)監(jiān)管。既要徹底改變以“審”代“管”思維，精簡審批，又要避免“放責(zé)不放權(quán)”“放事不放人”等問題，從人員、技術(shù)等多個(gè)方面，切實(shí)保障強(qiáng)化基層執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍的能力。當(dāng)然，也須警惕一做事就“要人要編要資源”的傾向，盡量通過整合現(xiàn)有資源，實(shí)現(xiàn)政府整體能力的提升。如上海市在簡政放權(quán)改革中提出“市政府瘦身、基層政府強(qiáng)身”，將市政府15%的人員編制下沉至鎮(zhèn)街，強(qiáng)化基層隊(duì)伍建設(shè)；在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，通過整合分散在工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生等多個(gè)部門的檢驗(yàn)檢測資源，形成統(tǒng)一的檢測中心以最大化資源利用效率、提高檢測能力，也已成為各地改革普遍遵循的思路。

當(dāng)前，行政審批制度改革已進(jìn)入深水區(qū)。能否突破量化改革的瓶頸，實(shí)現(xiàn)審改對政府職能轉(zhuǎn)變的撬動作用，最終跳出“量化改革”的增減怪圈，真正建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代審批治理結(jié)構(gòu)，現(xiàn)階段正是關(guān)鍵時(shí)刻。各級政府應(yīng)當(dāng)以“開門搞審改”的思路和胸懷，發(fā)動社會各界力量，集思廣益，推動審批制度改革進(jìn)一步完善和深化。