現(xiàn)代社會的政府管理工作龐雜繁復(fù)，需要依賴不同領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才完成。依然沿用粗放的干部大一統(tǒng)管理思路，采用“一張卷子考天下”，不但造成晉升通道擁堵，更導(dǎo)致專業(yè)人才招不進、留不住、人崗不匹配等突出問題，嚴(yán)重影響政府管理效能。

2014年12月2日上午，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，指出要在職務(wù)之外開辟職級晉升通道，調(diào)動廣大基層公務(wù)員的積極性。職務(wù)與職級并行，是針對我國現(xiàn)行公務(wù)員管理主要問題的切實之舉，符合公務(wù)員成長發(fā)展的規(guī)律和現(xiàn)實需要，也為國外公務(wù)員管理實踐所普遍遵循，應(yīng)當(dāng)在今后的改革中加以切實推進。

晉升通道狹窄：現(xiàn)行公務(wù)員管理的突出矛盾

2005年4月頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》第十九條明確規(guī)定：“公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對應(yīng)相應(yīng)的級別”，“公務(wù)員的職務(wù)與級別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)”。為完善公務(wù)員職務(wù)與級別相結(jié)合的制度，增加級別對公務(wù)員的激勵作用，2006年4月，《國家公務(wù)員職務(wù)與級別管理條例》頒布，將公務(wù)員級別由1993年《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的15級增加到現(xiàn)行的27級，并與綜合管理類的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列進行了對應(yīng)，如縣處級正職（調(diào)研員）對應(yīng)十八級至十二級，縣處級副職（副調(diào)研員）對應(yīng)二十級至十四級。

但是，在實踐中，級別的激勵作用并未得到體現(xiàn)。首先，公務(wù)員的實際待遇主要由職務(wù)決定。據(jù)統(tǒng)計，目前各地公務(wù)員工資構(gòu)成中，職務(wù)工資整體占比近七成，級別工資僅占兩成。住房、醫(yī)療等待遇則均與職務(wù)掛鉤。其次，級別激勵力度不夠。主要體現(xiàn)在級別工資檔差太小，例如，相當(dāng)于調(diào)研員最高級的12級與13級公務(wù)員最高檔次級別工資僅相差79元，難以形成物質(zhì)上的有效激勵。再次，職務(wù)和級別聯(lián)系過于緊密。級別主要由職務(wù)決定，未能體現(xiàn)職務(wù)與職級并行。

職級的激勵作用被弱化，帶來的最突出問題，是公務(wù)員晉升通道過于狹窄。由于級別晉升不能帶來收入的明顯增加，使得公務(wù)員謀求職業(yè)發(fā)展只剩下一條通道，即綜合管理類的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，通俗說就是“做官”。但是，職務(wù)是職權(quán)與職責(zé)的載體，受到機構(gòu)規(guī)格、編制限額、職位等因素的限制，不可隨意設(shè)置。中央《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》更對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職數(shù)做出嚴(yán)格規(guī)定，如規(guī)定縣級政府機關(guān)的主任科員和副主任科員職數(shù)不得超過鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的50%。根據(jù)2013年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國共有公務(wù)員717.1萬人。只有一條晉升通道，必然導(dǎo)致“僧多粥少”，“千軍萬馬過獨木橋”。尤其基層公務(wù)員的晉升空間更加有限。據(jù)統(tǒng)計，全國公務(wù)員隊伍中90%是科級以下干部，60%在縣鄉(xiāng)一級。深圳市公安系統(tǒng)實施專業(yè)化改革前，主任科員以下層級人員占所有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員的96%，其中科員和辦事員占60%，副調(diào)研員以上職務(wù)人員僅有3.78%，基本上都集中在市局或分局機關(guān)中，壓職壓級現(xiàn)象十分普遍。

基層公務(wù)員是履行政府公共管理職能、對社會提供公共服務(wù)的主要力量，能否對其進行有效激勵，直接影響基層公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性和政府工作的效能。當(dāng)前基層公務(wù)員“一科難求”、晉升通道狹窄的現(xiàn)狀，一方面造成一些基層公務(wù)員“謀官”不謀事，一心向上看，不能踏實在本職崗位上發(fā)揮主動性創(chuàng)造性，另一方面導(dǎo)致許多基層公務(wù)員職業(yè)倦怠感明顯增加，工作消極被動，甚至大量流失。以公安系統(tǒng)為例：由于壓職壓級現(xiàn)象嚴(yán)重，民警缺乏工作激勵和職業(yè)榮譽感，2006年到2013年，因辭職、調(diào)離等原因，公安系統(tǒng)流失民警17.8萬人，其中地市級以下15.2萬人；一些貧困邊遠地區(qū)招警職位長期空缺。更為嚴(yán)重的是，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部由于在政治系統(tǒng)中居于偏遠位置，升遷無望，將個人追求轉(zhuǎn)向不正當(dāng)私利，導(dǎo)致嚴(yán)重的貪腐行為。

為公務(wù)員提供多樣化的發(fā)展通道，允許公務(wù)員在同一崗位逐年晉升級別并獲得待遇的增長，既是對公務(wù)員工作業(yè)績和個人能力的認(rèn)可，也是對其職業(yè)忠誠度的肯定與回報，有助于提升公務(wù)員隊伍的士氣，進而提升政府組織的效率。從國際公務(wù)員管理改革的趨勢來看，將以工作內(nèi)容和責(zé)任為主的職位因素，與以資歷和能力為主的品位因素相結(jié)合，已經(jīng)成為各國公務(wù)員制度改革普遍遵循的路徑。在我國，對縣級以下公務(wù)員實行職務(wù)與職級并行的制度，符合公務(wù)員管理的科學(xué)規(guī)律，有助于調(diào)動廣大基層公務(wù)員的積極性。

職務(wù)與職級并行：重點問題待厘清

自2005年公務(wù)員法頒布以來，已有一些地方和行業(yè)系統(tǒng)率先開始了公務(wù)員分類改革的實踐。2009年12月16日，《公安機關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)人民警察警員職務(wù)套改方案》出臺，根據(jù)規(guī)定的職務(wù)高套政策，一個工作滿三十年的副科級警員可套改為三級警長，享受相當(dāng)于主任科員的工資待遇。作為地方探索的先行者，自2006年起，深圳就開始推行公務(wù)員分類改革，按照職務(wù)與職級并行的思路，對新劃出的行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員規(guī)定了相應(yīng)級別，并配套建立薪級工資制度，根據(jù)個人年功積累和實際表現(xiàn)進行年度考核，每年考核稱職以上等次公務(wù)員均可在一定職務(wù)層次范圍內(nèi)晉升一個薪級。

從試點行業(yè)和地區(qū)的實踐來看，建立職務(wù)與職級并行的制度，拓寬公務(wù)員晉升的職業(yè)發(fā)展通道，有以下三個重要問題需要厘清。

級別是職位因素與品位因素的統(tǒng)一。《公務(wù)員法》第19條第3款規(guī)定：公務(wù)員的級別根據(jù)所任職務(wù)及德才表現(xiàn)、工作實績和資歷確定。這句話有兩層含義。首先，級別與職務(wù)相對應(yīng)，是能力和業(yè)績的體現(xiàn)，這是職位因素。一定的職務(wù)層次必然對應(yīng)一定的級別，職務(wù)晉升應(yīng)當(dāng)在級別晉升中體現(xiàn)。但是，級別同樣要體現(xiàn)資歷，這是品位因素。因此，公務(wù)員晉升職務(wù)可以帶來級別晉升，不晉升職務(wù)也可以帶來級別晉升。一定的職務(wù)層次可以對應(yīng)多個級別。同一職務(wù)層次內(nèi)，年資高的人一般應(yīng)當(dāng)比年資淺的人職級高。

級別應(yīng)與待遇掛鉤。級別必須能夠為公務(wù)員帶來物質(zhì)上的激勵，才能有效體現(xiàn)對其工作業(yè)績與個人價值的肯定，并相應(yīng)地為公務(wù)員帶來職業(yè)滿足感和社會地位的提升。也只有如此，級別的激勵作用才能得到實現(xiàn)。級別與待遇掛鉤，不僅要體現(xiàn)在工資收入上，也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地體現(xiàn)在住房、醫(yī)療等其他待遇上。在地方改革中，由于級別僅與工資待遇掛鉤，大大限制了級別的激勵作用，如公安系統(tǒng)改革中就出現(xiàn)了民警因待遇不能與級別配套對接，由警員序列轉(zhuǎn)回非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列的情況，套改的初衷難以達到。此外，級別待遇的檔差應(yīng)合理設(shè)置，以強化級別晉升的激勵作用，從而減少公務(wù)員對職務(wù)晉升的依賴。

應(yīng)擴大職務(wù)與職級的交叉范圍，體現(xiàn)向基層傾斜原則。2011年的一項調(diào)查表明，縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部普遍呈現(xiàn)“忙、重、累”的工作狀態(tài)，周平均工作時長達47.56小時?；鶎庸ぷ髁看竺鎻V，但受縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)機構(gòu)的規(guī)格所限，縣級以下公務(wù)員普遍職級偏低。適當(dāng)擴大基層公務(wù)員職級與職務(wù)的交叉范圍，對一定級別以下公務(wù)員僅實行任職資格管理，不強加比例限制，允許少數(shù)優(yōu)秀基層公務(wù)員的級別適當(dāng)高于機構(gòu)規(guī)格，有利于激勵優(yōu)秀人才長期穩(wěn)定在基層崗位工作。

下一階段：推進分類改革，完善配套政策

應(yīng)當(dāng)看到，推行“職務(wù)與職級并行”僅僅是公務(wù)員管理制度改革的第一步。建立完善現(xiàn)代公務(wù)員制度，關(guān)鍵在于推進公務(wù)員分類改革。

一方面，公務(wù)員制度設(shè)計的出發(fā)點不僅是激勵，更是科學(xué)管理?，F(xiàn)階段社會普遍關(guān)注“職務(wù)與職級并行”對提高待遇的意義，忽略了對公共部門人力資源進行科學(xué)有效管理的需求。公共行政學(xué)的基本觀點認(rèn)為，全部人事行政制度的基礎(chǔ)和起點都建筑在分類及標(biāo)準(zhǔn)之上，有效的人事行政離不開科學(xué)的人事分類?，F(xiàn)代社會的政府管理工作龐雜繁復(fù)，需要依賴不同領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才完成。依然沿用粗放的干部大一統(tǒng)管理思路，將700多萬公務(wù)員均劃分到綜合管理類別，采用“一張卷子考天下”，不但造成晉升通道擁堵，更導(dǎo)致專業(yè)人才招不進、留不住、人崗不匹配等突出問題，嚴(yán)重影響政府管理效能。因此，必須嚴(yán)格依照《公務(wù)員法》規(guī)定，加快推進行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理制度的建立，為廣大基層執(zhí)法人員和部分專精技術(shù)類人員設(shè)計符合其職業(yè)特征與規(guī)律的職務(wù)類別，提高公務(wù)員隊伍的專業(yè)性。

另一方面，只有分類，才可能從根本上解決晉升通道擁擠的問題，增強級別激勵的有效性。級別不可能脫離職務(wù)序列單獨存在。根據(jù)現(xiàn)行分類，職級晉升僅僅是在綜合管理類的框架下，給公務(wù)員在職務(wù)晉升之外增設(shè)了一條職級晉升通道，作用必然有限。只有增加分類，設(shè)置除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列之外的多個職務(wù)層次序列，并與職級對應(yīng)，才能進一步拓寬公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展通道，實現(xiàn)“條條大路通羅馬”；也才能更有效地破除“官本位”思想，激勵更多公務(wù)員由“謀官”轉(zhuǎn)為“謀事”。

下一階段，深化分類管理，推進“職務(wù)與職級并行”，仍需完善多種配套政策。如：強化財政支持，大幅提升級別待遇和檔差，以增強其激勵作用；合理配置編制資源，推進新類別公務(wù)員積極“入軌”；調(diào)整干部人事政策規(guī)定，明確不同類別之間人員的對接轉(zhuǎn)換問題，等等。各地組織、人社、財政、編制等改革部門之間，以及改革部門與被改革部門之間，應(yīng)加強溝通協(xié)商，本著增進共識、合理有效的原則，穩(wěn)步建立完善“職務(wù)與職級并行”制度，推動公務(wù)員分類改革逐步深化。