現(xiàn)代社會(huì)的政府管理工作龐雜繁復(fù)，需要依賴不同領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才完成。依然沿用粗放的干部大一統(tǒng)管理思路，采用“一張卷子考天下”，不但造成晉升通道擁堵，更導(dǎo)致專業(yè)人才招不進(jìn)、留不住、人崗不匹配等突出問題，嚴(yán)重影響政府管理效能。

2014年12月2日上午，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》，指出要在職務(wù)之外開辟職級(jí)晉升通道，調(diào)動(dòng)廣大基層公務(wù)員的積極性。職務(wù)與職級(jí)并行，是針對(duì)我國現(xiàn)行公務(wù)員管理主要問題的切實(shí)之舉，符合公務(wù)員成長發(fā)展的規(guī)律和現(xiàn)實(shí)需要，也為國外公務(wù)員管理實(shí)踐所普遍遵循，應(yīng)當(dāng)在今后的改革中加以切實(shí)推進(jìn)。

晉升通道狹窄：現(xiàn)行公務(wù)員管理的突出矛盾

2005年4月頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》第十九條明確規(guī)定：“公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別”，“公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)”。為完善公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的制度，增加級(jí)別對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)作用，2006年4月，《國家公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別管理?xiàng)l例》頒布，將公務(wù)員級(jí)別由1993年《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的15級(jí)增加到現(xiàn)行的27級(jí)，并與綜合管理類的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列進(jìn)行了對(duì)應(yīng)，如縣處級(jí)正職（調(diào)研員）對(duì)應(yīng)十八級(jí)至十二級(jí)，縣處級(jí)副職（副調(diào)研員）對(duì)應(yīng)二十級(jí)至十四級(jí)。

但是，在實(shí)踐中，級(jí)別的激勵(lì)作用并未得到體現(xiàn)。首先，公務(wù)員的實(shí)際待遇主要由職務(wù)決定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前各地公務(wù)員工資構(gòu)成中，職務(wù)工資整體占比近七成，級(jí)別工資僅占兩成。住房、醫(yī)療等待遇則均與職務(wù)掛鉤。其次，級(jí)別激勵(lì)力度不夠。主要體現(xiàn)在級(jí)別工資檔差太小，例如，相當(dāng)于調(diào)研員最高級(jí)的12級(jí)與13級(jí)公務(wù)員最高檔次級(jí)別工資僅相差79元，難以形成物質(zhì)上的有效激勵(lì)。再次，職務(wù)和級(jí)別聯(lián)系過于緊密。級(jí)別主要由職務(wù)決定，未能體現(xiàn)職務(wù)與職級(jí)并行。

職級(jí)的激勵(lì)作用被弱化，帶來的最突出問題，是公務(wù)員晉升通道過于狹窄。由于級(jí)別晉升不能帶來收入的明顯增加，使得公務(wù)員謀求職業(yè)發(fā)展只剩下一條通道，即綜合管理類的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，通俗說就是“做官”。但是，職務(wù)是職權(quán)與職責(zé)的載體，受到機(jī)構(gòu)規(guī)格、編制限額、職位等因素的限制，不可隨意設(shè)置。中央《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》更對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職數(shù)做出嚴(yán)格規(guī)定，如規(guī)定縣級(jí)政府機(jī)關(guān)的主任科員和副主任科員職數(shù)不得超過鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的50%。根據(jù)2013年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國共有公務(wù)員717.1萬人。只有一條晉升通道，必然導(dǎo)致“僧多粥少”，“千軍萬馬過獨(dú)木橋”。尤其基層公務(wù)員的晉升空間更加有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國公務(wù)員隊(duì)伍中90%是科級(jí)以下干部，60%在縣鄉(xiāng)一級(jí)。深圳市公安系統(tǒng)實(shí)施專業(yè)化改革前，主任科員以下層級(jí)人員占所有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員的96%，其中科員和辦事員占60%，副調(diào)研員以上職務(wù)人員僅有3.78%，基本上都集中在市局或分局機(jī)關(guān)中，壓職壓級(jí)現(xiàn)象十分普遍。

基層公務(wù)員是履行政府公共管理職能、對(duì)社會(huì)提供公共服務(wù)的主要力量，能否對(duì)其進(jìn)行有效激勵(lì)，直接影響基層公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性和政府工作的效能。當(dāng)前基層公務(wù)員“一科難求”、晉升通道狹窄的現(xiàn)狀，一方面造成一些基層公務(wù)員“謀官”不謀事，一心向上看，不能踏實(shí)在本職崗位上發(fā)揮主動(dòng)性創(chuàng)造性，另一方面導(dǎo)致許多基層公務(wù)員職業(yè)倦怠感明顯增加，工作消極被動(dòng)，甚至大量流失。以公安系統(tǒng)為例：由于壓職壓級(jí)現(xiàn)象嚴(yán)重，民警缺乏工作激勵(lì)和職業(yè)榮譽(yù)感，2006年到2013年，因辭職、調(diào)離等原因，公安系統(tǒng)流失民警17.8萬人，其中地市級(jí)以下15.2萬人；一些貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)招警職位長期空缺。更為嚴(yán)重的是，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部由于在政治系統(tǒng)中居于偏遠(yuǎn)位置，升遷無望，將個(gè)人追求轉(zhuǎn)向不正當(dāng)私利，導(dǎo)致嚴(yán)重的貪腐行為。

為公務(wù)員提供多樣化的發(fā)展通道，允許公務(wù)員在同一崗位逐年晉升級(jí)別并獲得待遇的增長，既是對(duì)公務(wù)員工作業(yè)績和個(gè)人能力的認(rèn)可，也是對(duì)其職業(yè)忠誠度的肯定與回報(bào)，有助于提升公務(wù)員隊(duì)伍的士氣，進(jìn)而提升政府組織的效率。從國際公務(wù)員管理改革的趨勢(shì)來看，將以工作內(nèi)容和責(zé)任為主的職位因素，與以資歷和能力為主的品位因素相結(jié)合，已經(jīng)成為各國公務(wù)員制度改革普遍遵循的路徑。在我國，對(duì)縣級(jí)以下公務(wù)員實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行的制度，符合公務(wù)員管理的科學(xué)規(guī)律，有助于調(diào)動(dòng)廣大基層公務(wù)員的積極性。

職務(wù)與職級(jí)并行：重點(diǎn)問題待厘清

自2005年公務(wù)員法頒布以來，已有一些地方和行業(yè)系統(tǒng)率先開始了公務(wù)員分類改革的實(shí)踐。2009年12月16日，《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)人民警察警員職務(wù)套改方案》出臺(tái)，根據(jù)規(guī)定的職務(wù)高套政策，一個(gè)工作滿三十年的副科級(jí)警員可套改為三級(jí)警長，享受相當(dāng)于主任科員的工資待遇。作為地方探索的先行者，自2006年起，深圳就開始推行公務(wù)員分類改革，按照職務(wù)與職級(jí)并行的思路，對(duì)新劃出的行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員規(guī)定了相應(yīng)級(jí)別，并配套建立薪級(jí)工資制度，根據(jù)個(gè)人年功積累和實(shí)際表現(xiàn)進(jìn)行年度考核，每年考核稱職以上等次公務(wù)員均可在一定職務(wù)層次范圍內(nèi)晉升一個(gè)薪級(jí)。

從試點(diǎn)行業(yè)和地區(qū)的實(shí)踐來看，建立職務(wù)與職級(jí)并行的制度，拓寬公務(wù)員晉升的職業(yè)發(fā)展通道，有以下三個(gè)重要問題需要厘清。

級(jí)別是職位因素與品位因素的統(tǒng)一。《公務(wù)員法》第19條第3款規(guī)定：公務(wù)員的級(jí)別根據(jù)所任職務(wù)及德才表現(xiàn)、工作實(shí)績和資歷確定。這句話有兩層含義。首先，級(jí)別與職務(wù)相對(duì)應(yīng)，是能力和業(yè)績的體現(xiàn)，這是職位因素。一定的職務(wù)層次必然對(duì)應(yīng)一定的級(jí)別，職務(wù)晉升應(yīng)當(dāng)在級(jí)別晉升中體現(xiàn)。但是，級(jí)別同樣要體現(xiàn)資歷，這是品位因素。因此，公務(wù)員晉升職務(wù)可以帶來級(jí)別晉升，不晉升職務(wù)也可以帶來級(jí)別晉升。一定的職務(wù)層次可以對(duì)應(yīng)多個(gè)級(jí)別。同一職務(wù)層次內(nèi)，年資高的人一般應(yīng)當(dāng)比年資淺的人職級(jí)高。

級(jí)別應(yīng)與待遇掛鉤。級(jí)別必須能夠?yàn)楣珓?wù)員帶來物質(zhì)上的激勵(lì)，才能有效體現(xiàn)對(duì)其工作業(yè)績與個(gè)人價(jià)值的肯定，并相應(yīng)地為公務(wù)員帶來職業(yè)滿足感和社會(huì)地位的提升。也只有如此，級(jí)別的激勵(lì)作用才能得到實(shí)現(xiàn)。級(jí)別與待遇掛鉤，不僅要體現(xiàn)在工資收入上，也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地體現(xiàn)在住房、醫(yī)療等其他待遇上。在地方改革中，由于級(jí)別僅與工資待遇掛鉤，大大限制了級(jí)別的激勵(lì)作用，如公安系統(tǒng)改革中就出現(xiàn)了民警因待遇不能與級(jí)別配套對(duì)接，由警員序列轉(zhuǎn)回非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列的情況，套改的初衷難以達(dá)到。此外，級(jí)別待遇的檔差應(yīng)合理設(shè)置，以強(qiáng)化級(jí)別晉升的激勵(lì)作用，從而減少公務(wù)員對(duì)職務(wù)晉升的依賴。

應(yīng)擴(kuò)大職務(wù)與職級(jí)的交叉范圍，體現(xiàn)向基層傾斜原則。2011年的一項(xiàng)調(diào)查表明，縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部普遍呈現(xiàn)“忙、重、累”的工作狀態(tài)，周平均工作時(shí)長達(dá)47.56小時(shí)?；鶎庸ぷ髁看竺鎻V，但受縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)的規(guī)格所限，縣級(jí)以下公務(wù)員普遍職級(jí)偏低。適當(dāng)擴(kuò)大基層公務(wù)員職級(jí)與職務(wù)的交叉范圍，對(duì)一定級(jí)別以下公務(wù)員僅實(shí)行任職資格管理，不強(qiáng)加比例限制，允許少數(shù)優(yōu)秀基層公務(wù)員的級(jí)別適當(dāng)高于機(jī)構(gòu)規(guī)格，有利于激勵(lì)優(yōu)秀人才長期穩(wěn)定在基層崗位工作。

下一階段：推進(jìn)分類改革，完善配套政策

應(yīng)當(dāng)看到，推行“職務(wù)與職級(jí)并行”僅僅是公務(wù)員管理制度改革的第一步。建立完善現(xiàn)代公務(wù)員制度，關(guān)鍵在于推進(jìn)公務(wù)員分類改革。

一方面，公務(wù)員制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)不僅是激勵(lì)，更是科學(xué)管理。現(xiàn)階段社會(huì)普遍關(guān)注“職務(wù)與職級(jí)并行”對(duì)提高待遇的意義，忽略了對(duì)公共部門人力資源進(jìn)行科學(xué)有效管理的需求。公共行政學(xué)的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，全部人事行政制度的基礎(chǔ)和起點(diǎn)都建筑在分類及標(biāo)準(zhǔn)之上，有效的人事行政離不開科學(xué)的人事分類?，F(xiàn)代社會(huì)的政府管理工作龐雜繁復(fù)，需要依賴不同領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才完成。依然沿用粗放的干部大一統(tǒng)管理思路，將700多萬公務(wù)員均劃分到綜合管理類別，采用“一張卷子考天下”，不但造成晉升通道擁堵，更導(dǎo)致專業(yè)人才招不進(jìn)、留不住、人崗不匹配等突出問題，嚴(yán)重影響政府管理效能。因此，必須嚴(yán)格依照《公務(wù)員法》規(guī)定，加快推進(jìn)行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理制度的建立，為廣大基層執(zhí)法人員和部分專精技術(shù)類人員設(shè)計(jì)符合其職業(yè)特征與規(guī)律的職務(wù)類別，提高公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)性。

另一方面，只有分類，才可能從根本上解決晉升通道擁擠的問題，增強(qiáng)級(jí)別激勵(lì)的有效性。級(jí)別不可能脫離職務(wù)序列單獨(dú)存在。根據(jù)現(xiàn)行分類，職級(jí)晉升僅僅是在綜合管理類的框架下，給公務(wù)員在職務(wù)晉升之外增設(shè)了一條職級(jí)晉升通道，作用必然有限。只有增加分類，設(shè)置除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列之外的多個(gè)職務(wù)層次序列，并與職級(jí)對(duì)應(yīng)，才能進(jìn)一步拓寬公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展通道，實(shí)現(xiàn)“條條大路通羅馬”；也才能更有效地破除“官本位”思想，激勵(lì)更多公務(wù)員由“謀官”轉(zhuǎn)為“謀事”。

下一階段，深化分類管理，推進(jìn)“職務(wù)與職級(jí)并行”，仍需完善多種配套政策。如：強(qiáng)化財(cái)政支持，大幅提升級(jí)別待遇和檔差，以增強(qiáng)其激勵(lì)作用；合理配置編制資源，推進(jìn)新類別公務(wù)員積極“入軌”；調(diào)整干部人事政策規(guī)定，明確不同類別之間人員的對(duì)接轉(zhuǎn)換問題，等等。各地組織、人社、財(cái)政、編制等改革部門之間，以及改革部門與被改革部門之間，應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)商，本著增進(jìn)共識(shí)、合理有效的原則，穩(wěn)步建立完善“職務(wù)與職級(jí)并行”制度，推動(dòng)公務(wù)員分類改革逐步深化。