丁元竹 國家行政學(xué)院教授

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2014年夏天，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《關(guān)于戶籍制度改革的意見》，把戶籍制度和居住證制度作為今后一個時期我國社會體制改革的重要內(nèi)容，把居住證制度作為進一步推進戶籍制度改革的一項重要任務(wù)。那么近年以來，各地也在這個方面進行了大量的探索，包括最近北京市召開的兩會，在兩會上好多代表也就這個問題，就北京市的居住證制度問題提出了自己的一些思考，一些建議，說這個問題是我們今后一個時期推進誠征化建設(shè)，推進社會體制改革，消除城鄉(xiāng)差別，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一項重要制度。今天我主要想圍繞著三個方面的問題，把自己的一些學(xué)習(xí)體會和理解跟大家做一個匯報，主要想報告三個方面的問題。

第一，全面實施居住證制度的歷史背景

我們國家實行居住證制度是有著深刻的歷史背景，那么這個首先我們可以從城市化這樣一個角度來看，我們國家的城市化是一個雙重轉(zhuǎn)軌中的城市化，怎么來理解這個雙重轉(zhuǎn)軌中的城市化，一方面我們由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，另一方面我們由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。那么由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌一個非常非常重要的內(nèi)容，除了我們的經(jīng)濟，我們的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，我們同時由于長期形成的戶籍制度，這是我們計劃經(jīng)濟時期形成的一項重要的社會體制，那么這個轉(zhuǎn)軌又非常重要，因為這套制度約束了城鄉(xiāng)之間的這種交流，形成了分割分治的這種體制，這種體制在人類歷史上是極少有的，是我們國家的城鎮(zhèn)化過程中的一個特色。

我們都知道美國、英國、法國這些國家他們在長期的發(fā)展過程中，他們基本上是從資本主義的市場經(jīng)濟，從工業(yè)革命從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡，這個過程也是一個人口自然的由農(nóng)村向城市不斷的遷移，在城市中就業(yè)的過程，他不存在著一個戶籍制度問題。那么前蘇聯(lián)和我們不一樣的地方在哪里呢？前蘇聯(lián)也是實行計劃經(jīng)濟，但是前蘇聯(lián)他在進行改革也就是20世紀(jì)80年代后期和90年代，他進行改革的時候，他已經(jīng)基本上實現(xiàn)了城市化，或者說他的城市化已經(jīng)達到了60%或者70%，因此他的人口遷移問題就不是個問題，不像我們在改革開放初期，我們的城市人口只占整個人口的7%，不到20%。所以我們大規(guī)模的城市化、大規(guī)模的工業(yè)化的過程必然要伴隨著一個人口向城市的這種轉(zhuǎn)移，而這個轉(zhuǎn)移恰恰又受到了戶籍制度的約束，因此由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，我們不僅要改革我們的國有企業(yè)，同時我們還要改革我們的由戶籍制度制約的我們的社會體制，那么這是一個轉(zhuǎn)軌。

第二個轉(zhuǎn)軌也就是由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，我們在1978年改革開放的時候，我們80%的人口生活在農(nóng)村，那么到去年年底大約有54%左右的人口已經(jīng)進到城市中來，這是一個巨大的人口的遷移，可以說是從19世紀(jì)以來，人類歷史上的第二次規(guī)模巨大的人口遷移。

有人講19世紀(jì)末人類經(jīng)歷了一場大規(guī)模的人口遷移，19世紀(jì)以后經(jīng)過一百多年中國13億人口中的幾億人口開始了從農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會，從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，這個雙重的轉(zhuǎn)移，雙重的轉(zhuǎn)軌由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)軌，在中國交織在一起，這是人類歷史上不曾有過的，就是剛才我講的，像美國它是從這樣一個市場經(jīng)濟工業(yè)社會自然而然的這么走過來了。而蘇聯(lián)當(dāng)他對市場經(jīng)濟進行改革，他走市場經(jīng)濟道路的時候，他已經(jīng)完成城市化或者基本完成了城市化，而中國恰恰是都沒有這樣一個情形。所以從這個意義上來說，雙重轉(zhuǎn)軌中的城市化，是人類歷史上所未曾有過的，這是我們?nèi)丝诠芾砩鐣w制的一個重要的特點，當(dāng)然了在中國歷史上關(guān)于中國的城和鄉(xiāng)的問題，一直是人們爭論和討論的一個重要問題。那么20世紀(jì)30年代社會學(xué)家費孝通、晏陽初以及梁漱溟都在討論中國的城和鄉(xiāng)之間到底是相克還是相容的，實際上是反映在近百年中國的城鄉(xiāng)關(guān)系是一個極其復(fù)雜的關(guān)系。

可以看到，從1978年我們國家的城市化的進程到2012年，1978年我們的農(nóng)村的人口占80%以上，有城市戶籍的人口占到不到20%。經(jīng)過三十多年的改革開放和發(fā)展，我們的農(nóng)村人口已經(jīng)減少到了48%到2012年，2013年是53.73%我們的城市人口。但是從這個表上我們可以看到一個問題，什么問題呢？就是說我們的城市戶籍人口從改革開放初期的不到20%到2012年已經(jīng)增加到35.3%，而我們的城市人口由不到20%增加到52.6%，那么在35.3%和52.6%之間有一個17.3的百分點，這個百分點是什么？就是大量的由農(nóng)村隨著工業(yè)化隨著進城務(wù)工，隨著進城居住等等各種各樣的原因進入城市，但是同時又沒有城市戶口的這樣一個人群，這個人群實際上就是我們的問題所在，也是我們今天要探討問題的一個理由，一個背景。

從主要國家城市人口的比重，大家可以看出我們國家到2013年在城市中生活的人口的比重已經(jīng)53.7%，其他的一些國家比如美國它在2011年是82.4%，日本是91%。城市人口在人口中的比重，由于各個國家的歷史，各個國家的地理環(huán)境，各個國家的資源分布不一樣，那么總的是沒有一個絕對的標(biāo)準(zhǔn)。但是總體來說，一個國家的發(fā)展會使越來越多的人向城市聚集。到2013年我們國家城市化人口已經(jīng)到了53.7%，正如我剛才講的，這53.7%里面實際上有17%以上的人口是沒有戶籍的，這是一個重要的問題。這是我們再由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，由傳統(tǒng)社會向農(nóng)業(yè)社會雙重轉(zhuǎn)軌中帶來的一個問題。