丁元竹 國(guó)家行政學(xué)院教授

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2014年夏天，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于戶籍制度改革的意見(jiàn)》，把戶籍制度和居住證制度作為今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)社會(huì)體制改革的重要內(nèi)容，把居住證制度作為進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。那么近年以來(lái)，各地也在這個(gè)方面進(jìn)行了大量的探索，包括最近北京市召開(kāi)的兩會(huì)，在兩會(huì)上好多代表也就這個(gè)問(wèn)題，就北京市的居住證制度問(wèn)題提出了自己的一些思考，一些建議，說(shuō)這個(gè)問(wèn)題是我們今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)誠(chéng)征化建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)體制改革，消除城鄉(xiāng)差別，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要制度。今天我主要想圍繞著三個(gè)方面的問(wèn)題，把自己的一些學(xué)習(xí)體會(huì)和理解跟大家做一個(gè)匯報(bào)，主要想報(bào)告三個(gè)方面的問(wèn)題。

第一，全面實(shí)施居住證制度的歷史背景

我們國(guó)家實(shí)行居住證制度是有著深刻的歷史背景，那么這個(gè)首先我們可以從城市化這樣一個(gè)角度來(lái)看，我們國(guó)家的城市化是一個(gè)雙重轉(zhuǎn)軌中的城市化，怎么來(lái)理解這個(gè)雙重轉(zhuǎn)軌中的城市化，一方面我們由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，另一方面我們由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。那么由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌一個(gè)非常非常重要的內(nèi)容，除了我們的經(jīng)濟(jì)，我們的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，我們同時(shí)由于長(zhǎng)期形成的戶籍制度，這是我們計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的一項(xiàng)重要的社會(huì)體制，那么這個(gè)轉(zhuǎn)軌又非常重要，因?yàn)檫@套制度約束了城鄉(xiāng)之間的這種交流，形成了分割分治的這種體制，這種體制在人類歷史上是極少有的，是我們國(guó)家的城鎮(zhèn)化過(guò)程中的一個(gè)特色。

我們都知道美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)這些國(guó)家他們?cè)陂L(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中，他們基本上是從資本主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從工業(yè)革命從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡，這個(gè)過(guò)程也是一個(gè)人口自然的由農(nóng)村向城市不斷的遷移，在城市中就業(yè)的過(guò)程，他不存在著一個(gè)戶籍制度問(wèn)題。那么前蘇聯(lián)和我們不一樣的地方在哪里呢？前蘇聯(lián)也是實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，但是前蘇聯(lián)他在進(jìn)行改革也就是20世紀(jì)80年代后期和90年代，他進(jìn)行改革的時(shí)候，他已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了城市化，或者說(shuō)他的城市化已經(jīng)達(dá)到了60%或者70%，因此他的人口遷移問(wèn)題就不是個(gè)問(wèn)題，不像我們?cè)诟母镩_(kāi)放初期，我們的城市人口只占整個(gè)人口的7%，不到20%。所以我們大規(guī)模的城市化、大規(guī)模的工業(yè)化的過(guò)程必然要伴隨著一個(gè)人口向城市的這種轉(zhuǎn)移，而這個(gè)轉(zhuǎn)移恰恰又受到了戶籍制度的約束，因此由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，我們不僅要改革我們的國(guó)有企業(yè)，同時(shí)我們還要改革我們的由戶籍制度制約的我們的社會(huì)體制，那么這是一個(gè)轉(zhuǎn)軌。

第二個(gè)轉(zhuǎn)軌也就是由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，我們?cè)?978年改革開(kāi)放的時(shí)候，我們80%的人口生活在農(nóng)村，那么到去年年底大約有54%左右的人口已經(jīng)進(jìn)到城市中來(lái)，這是一個(gè)巨大的人口的遷移，可以說(shuō)是從19世紀(jì)以來(lái)，人類歷史上的第二次規(guī)模巨大的人口遷移。

有人講19世紀(jì)末人類經(jīng)歷了一場(chǎng)大規(guī)模的人口遷移，19世紀(jì)以后經(jīng)過(guò)一百多年中國(guó)13億人口中的幾億人口開(kāi)始了從農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)，從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，這個(gè)雙重的轉(zhuǎn)移，雙重的轉(zhuǎn)軌由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)軌，在中國(guó)交織在一起，這是人類歷史上不曾有過(guò)的，就是剛才我講的，像美國(guó)它是從這樣一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)社會(huì)自然而然的這么走過(guò)來(lái)了。而蘇聯(lián)當(dāng)他對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改革，他走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路的時(shí)候，他已經(jīng)完成城市化或者基本完成了城市化，而中國(guó)恰恰是都沒(méi)有這樣一個(gè)情形。所以從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，雙重轉(zhuǎn)軌中的城市化，是人類歷史上所未曾有過(guò)的，這是我們?nèi)丝诠芾砩鐣?huì)體制的一個(gè)重要的特點(diǎn)，當(dāng)然了在中國(guó)歷史上關(guān)于中國(guó)的城和鄉(xiāng)的問(wèn)題，一直是人們爭(zhēng)論和討論的一個(gè)重要問(wèn)題。那么20世紀(jì)30年代社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通、晏陽(yáng)初以及梁漱溟都在討論中國(guó)的城和鄉(xiāng)之間到底是相克還是相容的，實(shí)際上是反映在近百年中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系是一個(gè)極其復(fù)雜的關(guān)系。

可以看到，從1978年我們國(guó)家的城市化的進(jìn)程到2012年，1978年我們的農(nóng)村的人口占80%以上，有城市戶籍的人口占到不到20%。經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放和發(fā)展，我們的農(nóng)村人口已經(jīng)減少到了48%到2012年，2013年是53.73%我們的城市人口。但是從這個(gè)表上我們可以看到一個(gè)問(wèn)題，什么問(wèn)題呢？就是說(shuō)我們的城市戶籍人口從改革開(kāi)放初期的不到20%到2012年已經(jīng)增加到35.3%，而我們的城市人口由不到20%增加到52.6%，那么在35.3%和52.6%之間有一個(gè)17.3的百分點(diǎn)，這個(gè)百分點(diǎn)是什么？就是大量的由農(nóng)村隨著工業(yè)化隨著進(jìn)城務(wù)工，隨著進(jìn)城居住等等各種各樣的原因進(jìn)入城市，但是同時(shí)又沒(méi)有城市戶口的這樣一個(gè)人群，這個(gè)人群實(shí)際上就是我們的問(wèn)題所在，也是我們今天要探討問(wèn)題的一個(gè)理由，一個(gè)背景。

從主要國(guó)家城市人口的比重，大家可以看出我們國(guó)家到2013年在城市中生活的人口的比重已經(jīng)53.7%，其他的一些國(guó)家比如美國(guó)它在2011年是82.4%，日本是91%。城市人口在人口中的比重，由于各個(gè)國(guó)家的歷史，各個(gè)國(guó)家的地理環(huán)境，各個(gè)國(guó)家的資源分布不一樣，那么總的是沒(méi)有一個(gè)絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。但是總體來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的發(fā)展會(huì)使越來(lái)越多的人向城市聚集。到2013年我們國(guó)家城市化人口已經(jīng)到了53.7%，正如我剛才講的，這53.7%里面實(shí)際上有17%以上的人口是沒(méi)有戶籍的，這是一個(gè)重要的問(wèn)題。這是我們?cè)儆捎?jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，由傳統(tǒng)社會(huì)向農(nóng)業(yè)社會(huì)雙重轉(zhuǎn)軌中帶來(lái)的一個(gè)問(wèn)題。