進一步分析這個問題，也就說我們要談的第一大的問題第二點，就是戶籍制度造成的城鄉(xiāng)分割分治帶來的一系列的生活、就業(yè)、社會保障、福利等方面的問題，我們國家的戶籍制度是怎么形成，讓我們來看一段歷史，我們國家實際上城鄉(xiāng)分割分治的戶籍制度真正開始是1958年。

1949年中華人民共和國成立以后，我們開始對人口進行管理，人口管理作為我們整個國家社會管理的一項重要內(nèi)容，所以在1951年政務(wù)院通過了城鎮(zhèn)戶口管理暫行辦法，這個暫行辦法主要目的不是對我們現(xiàn)在意義上所謂的戶口進行管理，它主要是基本統(tǒng)一全國的戶口登記制度，大家都知道任何一個國家他的政府要知道他有多少人口，有多少不同性別的人口以及年齡，這樣對于制定這個國家的發(fā)展戰(zhàn)略都非常非常的重要，它也是這個國家進行社會管理、社會治理的基本的手段。所以我們在中華人民共和國成立的第二年，政務(wù)院就通過了城鎮(zhèn)戶口管理暫行辦法，通過這個辦法來對全國的人口進行統(tǒng)一的管理和登記。

1954年毛澤東同志在杭州主持編寫了我們國家第一部憲法，中華人民共和國第一部憲法，那么在這部憲法里面，對于公民的遷徙權(quán)作出了明確的規(guī)定，1954年的憲法明確的規(guī)定，公民擁有遷徙自由的權(quán)利，所以他對人民的移動流動沒有限制。

1955年國家通過了一個《關(guān)于建立經(jīng)常戶籍登記制度的指示》，這個指示它的主要目的是對全國城市集鎮(zhèn)鄉(xiāng)村都要建立起戶口的登記制度，這個制度本身也不具有我們現(xiàn)代意義上戶口制度背后所具有的福利和公共服務(wù)的內(nèi)容，它還是一個人口管理的制度。

1956年1957年中央有關(guān)部門又連續(xù)發(fā)了四個文件，限制和控制農(nóng)民盲目流入城市。這時候我們國家在戶口方面，在人口方面開始把城市和農(nóng)村人口分割分治的開始，就是1956年1957年我們發(fā)了這么兩個文件。

1958年公安部頒布了一個《中華人民共和國戶口登記條例》，那么這個1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》第一次明確將城市居民區(qū)分為農(nóng)村戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，也就是我們現(xiàn)在所說的農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口。第一次把我們國家的人口從體制上、從管理上分為這么兩大類，也從此就開始長達幾十年的我們國家社會在體制上分治分割這樣一個局面。

1975年《中華人民共和國憲法》修改，在1975年修改的《中華人民共和國憲法》中正式取消了居民自由遷徙的權(quán)利，就是說把農(nóng)民，把城鎮(zhèn)居民這種自由遷徙視為一種違法，這也就出現(xiàn)了我們改革開放初期大家講的盲流，為什么盲流是違法的呢，因為我們憲法取消了公民自由遷徙的權(quán)利，在1975年，1978年我們改革開放，在改革開放的過程中，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，它必然會造成人口的流動，隨著工業(yè)化的發(fā)展，必然會導(dǎo)致農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。所以1981年、1983年社會學(xué)家費孝通他當(dāng)時在他的老家江蘇吳江做調(diào)查，他就發(fā)現(xiàn)有一年過春節(jié)，大約1982年底1983年初過春節(jié)的時候，他住他的老家當(dāng)時的吳江縣松林鎮(zhèn)，他在松林鎮(zhèn)就發(fā)現(xiàn)來來往往的一些人們在這個鎮(zhèn)上匆匆忙忙的來去，他就問他們，你們是干什么？他說我們是上海的機師、工程師，我們來幫助吳江發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。那時候就看到了這種城鄉(xiāng)之間的人口流動，這種流動就是由于我們發(fā)展工業(yè)化，發(fā)展市場經(jīng)濟。

70年代后期80年代初期，當(dāng)時胡耀邦同志在云南調(diào)查的時候也發(fā)現(xiàn)了這個問題，他說我們的市場經(jīng)濟發(fā)展起來，可是我們小城鎮(zhèn)破破爛爛的，沒法適應(yīng)我們市場經(jīng)濟的發(fā)展。在這樣的背景之下，1984年國務(wù)院就做出了一個《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶的通知》，再根據(jù)這個《通知》當(dāng)時就允許農(nóng)民自領(lǐng)口糧，進城生產(chǎn)，進城居住，自帶口糧，因為我們那個時候?qū)嵭杏媱澖?jīng)濟，那么計劃經(jīng)濟一個重要特征就是我們糧食是供應(yīng)的，是實行糧票制度，農(nóng)民沒有糧票，所以你進城不行，因此國務(wù)院說允許農(nóng)民進城，但是農(nóng)民進城要自己帶口糧。

1985年公安部又公布了一個《關(guān)于城市人口管理的暫行辦法》，這個暫行辦法對于農(nóng)民、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移成非農(nóng)村人口，非農(nóng)業(yè)人口做了一個規(guī)定，當(dāng)時給了一個指標(biāo)，說每年轉(zhuǎn)移的人口，每年在萬分之二這么一個規(guī)模，也就是在這一年我們現(xiàn)在每一個人手里都有身份證，從那個時候就開始有了身份證制度，這是一個發(fā)展，到1997年公安部頒布了一個文件，這個文件叫《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》。為什么在1997年公安部要頒布一個《小城鎮(zhèn)戶籍管理》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見》，因為到1997年我們國家的經(jīng)濟進一步發(fā)展，人口越來越多的向城市聚集。80年代初期，我們有200多萬人進城，到90年代有幾千萬人，甚至更多的人向東部地區(qū)向城市集中，在城市中就業(yè)，在城市中居住。那么在這種情況下，公安部通過這樣一個規(guī)定，就說從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者是參與第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的人員以及小城鎮(zhèn)的政府機關(guān)、社會團體、企業(yè)和事業(yè)單位的聘用的工作人員專業(yè)技術(shù)人員，那么在小城鎮(zhèn)購買商品房或者是有合法自建住房的居民，以及與他共同居住的親屬，是可以辦理小城鎮(zhèn)戶口的。就說1997公安部的這個文件就把戶口改革又推進了一步。

到1998年公安部又發(fā)了一個文，這個文就是《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中的幾個突出問題的意見》，這個《意見》要解決什么問題？大家都知道隨著越來越多人進城居住以后，他們的子女、他們的父母怎么辦？所以這個問題又提到議程上來，因此公安部又出臺一個文件解決好新生嬰兒隨父親落戶、解決夫妻分居問題以及老年人投靠子女，以及在城市中投資興辦實業(yè)，購買商品房的公民，以及隨著他共同居住的直系親屬，凡是在城市中有合法的住房，合法穩(wěn)定的職業(yè)以及穩(wěn)定的生活來源的人，并且在城市中居住達到一定年限的，可以在城市中落戶，那么這又對城市的戶籍制度又推動了一步。

那么2001年公安部又通過了一個文件，這個文件就是《關(guān)于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，它對小城鎮(zhèn)常住人口不再實行計劃管理。進入21世紀(jì)以后，我們就把這塊小城鎮(zhèn)這塊放開了，但小城鎮(zhèn)放開也有一個問題，什么問題？大家都知道我們的人口之所以流動主要還是為了就業(yè)，為了生計。從農(nóng)村進入城市，從農(nóng)業(yè)部門進入工業(yè)部門，都是為了尋找就業(yè)機會，小城鎮(zhèn)跟中等城市，跟大城市比較起來，它的一個重要缺陷，重要的不足，就是它的就業(yè)機會往往比較少，甚至沒有什么就業(yè)機會，特別是在當(dāng)時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達的地區(qū)，小城鎮(zhèn)是沒有這樣機會的。所以盡管我們有些部門在一些地方進行試點把他的戶口放開，但是好多人來了以后發(fā)現(xiàn)沒有就業(yè)機會又回去了。

2009年有關(guān)部門就做出了推動流動人口服務(wù)和管理體制創(chuàng)新的一些原則要求，就是隨著這個戶籍制度的改革，剛才我講了一步一步的從改革開放以后，我們的戶籍制度慢慢的放開了，放開以后慢慢的人們對戶籍制度的認(rèn)識越來越深刻，到2009年人們就發(fā)現(xiàn)要改革這個戶籍制度必須改革戶籍制度背后的那些支持這個戶籍制度附著在這個戶籍制度之上的社會保障、社會福利、就業(yè)、教育、就業(yè)培訓(xùn)等一系列的這種基本公共服務(wù)。因此2010年中央一號文明確的提出要深化戶籍制度改革加快放寬中小城市，小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)，中心鎮(zhèn)我們縣城的鎮(zhèn)一般都是中心鎮(zhèn)，戶籍的政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)人口在城鎮(zhèn)中落戶，并享有當(dāng)?shù)鼐用裢鹊臋?quán)利，即同城同權(quán)，這是2010年。

2010年國家發(fā)改委還發(fā)了一個文，就是《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，在這個《意見》里邊，它首次提出了就是在國務(wù)院，因為這個文件是國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的，那么在國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革的重點工作的意見》里面，第一次提出來在全國范圍內(nèi)實行居住證制度，也就是今天我們討論的主題，居住證制度千呼萬呼呼出來，從哪兒呼出來？2010年我們從1958年建立了這樣一套制度，這套制度建立以后，把城市人口和農(nóng)村人口給分割起來了，經(jīng)過文化大革命，經(jīng)過改革開放初期，經(jīng)過文化大革命這套制度非常固化，甚至寫到憲法。改革開放初期慢慢又在沖擊這套制度，不斷地來破這套制度。隨著這套制度被沖擊，那么到2010年人們提出來要實施居住證制度。在這樣一個文件的基礎(chǔ)上，各地就積極探索居住證制度，像深圳，像上海、廣東等等，在2010年前后就居住證制度進行了一系列的探索，關(guān)于這個問題我在第三點里面還要講。

隨著各地的實踐也出現(xiàn)了一些問題，在2013年的兩會期間由全國人大代表就提出來說你這個居住證制度實行了，前國有十個城市，他以不同的方式采取不同的措施來推進居住證制度。但是總體上看，是各自根據(jù)各自的特點，有點自行其是，所以有些代表就擔(dān)心，會不會形成自行其是的局面，一旦要形成這樣的局面，有些代表就擔(dān)心了它會影響新一輪戶籍制度改革，因此代表們就建議中央政府要盡快主導(dǎo)全國統(tǒng)一的居住證制度的制定，要建立統(tǒng)一的門檻，這樣為我們進一步的深化戶籍制度改革來奠定基礎(chǔ)。2012年2月27號國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了一個《關(guān)于戶籍制度改革的意見》，這個《意見》其實也對這些問題做了規(guī)定。

在這樣一個基礎(chǔ)上，去年夏天大約是在7月份，國務(wù)院頒布了《關(guān)于戶籍制度改革的意見》，這個《意見》實際上也是我們?nèi)嫔罨母锏囊豁椫匾蝿?wù)，大家都知道黨的十八屆三中全會把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展擺在重要內(nèi)容，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展其中最重要的一項內(nèi)容之一就是要對戶籍制度改革，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在它的最初的幾次會議的討論議題中都有關(guān)于社會體制，包括戶籍制度改革的意見，正是根據(jù)中央深化改革的部署。所以去年國務(wù)院出臺了《關(guān)于戶籍制度改革的意見》，在這個《意見》里面明確的提出要建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的戶籍制度，加快推進或者叫全面實施居住證制度，這是我給大家報告的第一個大問題第二點。就是從我們國家的戶籍制度的形成，它的來龍去脈，它的改革發(fā)展。我們看這套制度，它是怎么形成的。