下面我們就對(duì)這四句話分別做一下理解。這四句話，也就是我們講，黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的主要的內(nèi)容要求。

（一）領(lǐng)導(dǎo)立法

第一是領(lǐng)導(dǎo)立法。關(guān)于立法環(huán)節(jié)，決定本身就作出了明確的規(guī)定。立法我們大家都知道，我們國(guó)家的立法體制，是立法權(quán)主要在中央。我們各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)范圍講得非常清楚，人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高立法機(jī)關(guān)，但是不同層級(jí)的人民代表大會(huì)，它在享有立法權(quán)方面權(quán)力不一樣，主要立法權(quán)主要在全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，省市一級(jí)，北京市這一級(jí)，有部分的地方的立法權(quán)。市級(jí)以下，像我們?cè)瓉?lái)地級(jí)市工作過(guò)，地級(jí)市沒(méi)有立法，地級(jí)市人大常委會(huì)沒(méi)有立法項(xiàng)目，我們北京市城區(qū)人大常委會(huì)也不能立法。地方性的法規(guī)在省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，全國(guó)性的法規(guī)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行。這次決定就明確提出，實(shí)際上我們這些年，從立法的實(shí)踐來(lái)看，也是這么操作的，我們也知道。我們所有的重要的法律法案，從草案出來(lái)，草案出來(lái)要立一個(gè)什么法，這個(gè)法的主要內(nèi)容是哪些，就是同級(jí)黨委會(huì)，首先要討論工作要點(diǎn)，要提出主要內(nèi)容，甚至要搭班子。我們立法的操作就是這么干的，要出一個(gè)法，出來(lái)以后，當(dāng)然在黨委的引導(dǎo)下，會(huì)走成一個(gè)由立法機(jī)關(guān)人大常委會(huì)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，包括政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)，還有黨委的相關(guān)機(jī)構(gòu)，還有學(xué)術(shù)單位相關(guān)的專業(yè)人員，要組成專門的班子，起草小組。起草小組出來(lái)的稿件先送哪里？不是先送人大常委會(huì)去表決，先送中共中央，中共中央這個(gè)稿子反復(fù)修改過(guò)完以后，中共中央把這個(gè)稿子給全國(guó)人大常委會(huì)黨組，全國(guó)人大常委會(huì)黨組再聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)以后，以黨組名義，以全國(guó)人大常委會(huì)黨組的名義，提交給人大常委會(huì)或者人大會(huì)議，大家來(lái)討論，大家來(lái)修改。所以我們這些年實(shí)際上是這么操作的，這次這個(gè)決定，實(shí)際上把這種操作的這些制度、工作制度規(guī)范了，把它程序化，把它規(guī)定下來(lái)。所以黨領(lǐng)導(dǎo)的立法，就是在這些方面，首先在從立法的指導(dǎo)思想到立法的內(nèi)容的確定，到搭班子這個(gè)過(guò)程就體現(xiàn)出來(lái)了，這是黨領(lǐng)導(dǎo)立法。

（二）保證執(zhí)法

保證執(zhí)法這個(gè)，這里主要是指政府部門，政府及其部門的執(zhí)法，我們監(jiān)獄管理局是政府的部門。但是監(jiān)獄管理局也好、公安局也好，政府其他的部門，政府的很多部門都有執(zhí)法權(quán)的，本人過(guò)去當(dāng)新聞出版局的局長(zhǎng)，好像是文化單位都有執(zhí)法權(quán)的，就是受政府委托，在新聞出版的管理方面，執(zhí)行國(guó)家的行政法律法規(guī)。那么這些政府部門執(zhí)法要能夠體現(xiàn)人民的意志，體現(xiàn)依法治國(guó)的要求，進(jìn)行正確地執(zhí)法、科學(xué)地執(zhí)法，怎么能保證？黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)為了保證政府部門的執(zhí)法，我覺(jué)得有很多的途徑，我們過(guò)去也是這么做的，這是我們也明確了。

第一個(gè)途徑就是我們?cè)谒械恼块T、政府本身都設(shè)有黨組，大家看到我們司法局、監(jiān)獄局都有黨組，我們政府也有黨組，你的這些業(yè)務(wù)工作，黨組對(duì)這些業(yè)務(wù)的重大工作都要實(shí)施思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，要告訴你最近執(zhí)法的重點(diǎn)是什么，政策要把握哪些，這就是黨組起到的作用。

還有更重要的是，所有的政府部門，大家都知道，從中央的縣里面的政府部門，都設(shè)有黨的基層組織，這和黨組不一樣的，還有機(jī)關(guān)黨委，我們監(jiān)獄管理局除了黨組還有機(jī)關(guān)黨委，我們過(guò)去新聞出版局就是這樣，黨組是領(lǐng)導(dǎo)核心，還有機(jī)關(guān)黨委班子，這個(gè)政府部門機(jī)關(guān)黨的活動(dòng)。同時(shí)大家看，中國(guó)共產(chǎn)黨政府和事業(yè)單位，黨的基層組織的工作條例大家去看，我當(dāng)時(shí)參加起草，其中有一條任務(wù)就是，保證監(jiān)督本部門行政業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展和運(yùn)行。這個(gè)職責(zé)規(guī)定，我們機(jī)關(guān)的黨組織就在這里行使黨委保證執(zhí)法的部分職權(quán)，大家看他的工作條例，保證監(jiān)督本部門行政業(yè)務(wù)工作的正常開(kāi)展、職權(quán)的履行，就要起這個(gè)作用。所以這是保證執(zhí)法要在政府部門，這是很重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）支持司法

第三是支持司法。司法機(jī)關(guān)統(tǒng)稱就是“公檢法”這些司法機(jī)關(guān)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立行使審判和監(jiān)督的權(quán)力。那么黨對(duì)他們的領(lǐng)導(dǎo)也有的。首先政法委，所以有一些人前些年一直在攻政法委，要把政法委取消。這次明確，政法委就是保證黨的司法領(lǐng)導(dǎo)的重要的組織形式，必須堅(jiān)持，大家看決定原文，這次明確了。去年還有人寫文章，要依法治國(guó)，首先必須取消政法委，有政法委就不可能有司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案，不可能有依法治國(guó)，這些都是用西方的法治理念來(lái)套我們的法治實(shí)踐提出的一些對(duì)中國(guó)很有害的主張。所以我們黨習(xí)總書記把關(guān)，非常明確，你這次這個(gè)決定，包括討論稿征求意見(jiàn)的時(shí)候還有一些人提出意見(jiàn)，政法委是不是不寫上了。全會(huì)作出明確決定，政法委就是黨對(duì)司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的組織形式，必須堅(jiān)持。

當(dāng)然了，前面我們講在司法機(jī)關(guān)，包括法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)，你們涉及的這些黨組、基層黨組織，這些基層黨組織對(duì)黨員平時(shí)教育、管理、促進(jìn)司法人員司法素質(zhì)的提高等等，這也都是黨實(shí)現(xiàn)對(duì)司法領(lǐng)導(dǎo)的一些方式、一些辦法。這些都要加以堅(jiān)持。

（四）帶頭守法

當(dāng)然最后還有一句話就是帶頭守法。首先是黨的各級(jí)組織，包括黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，也要帶頭守法?？倳浿v，既要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政，自覺(jué)在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，又要發(fā)揮好各級(jí)黨組織和廣大黨員干部在依法治國(guó)中的政治核心作用和模范作用。所以這是我們今天講的第二個(gè)大的問(wèn)題，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)法治建設(shè)成敗的關(guān)鍵和根本要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)，我著重從上面四句話講的就是的依法治國(guó)方面的引導(dǎo)，落到實(shí)處，從四個(gè)方面做了理解和解說(shuō)。這就是我覺(jué)得是黨實(shí)現(xiàn)對(duì)依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)，必須要體現(xiàn)在這四句話上。領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，這四句話都要全面落實(shí)，黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，才能真正全面落實(shí)。這是今天講的第二個(gè)大的問(wèn)題。

三、建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)政府施政“三化”目標(biāo)

第三個(gè)大的問(wèn)題。講這樣一個(gè)題目，叫做建設(shè)法治政府，建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)政府施政的科學(xué)化、規(guī)范化、高效化。這是我們依法治國(guó)建設(shè)法治國(guó)家，一個(gè)重要的目標(biāo)，也是一個(gè)可以說(shuō)是關(guān)鍵性的任務(wù)。所謂依法治國(guó)，很重要的表現(xiàn)，要求政府及其部門要依法治國(guó)，要建設(shè)成為法治政府，實(shí)現(xiàn)政府施政的科學(xué)家、規(guī)范化、高效化。

這個(gè)“三個(gè)化”就是我多年來(lái)自己去體會(huì)的，包括學(xué)習(xí)四中全會(huì)決定自己的一些認(rèn)識(shí)。我們的政府，管理全社會(huì)，經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各方面的事務(wù)，整個(gè)施政確實(shí)有一個(gè)要科學(xué)化、規(guī)范化、高效化的問(wèn)題。只有實(shí)現(xiàn)這“三化”，才真正合乎一個(gè)叫做法治政府的稱號(hào)，也才合乎我們十八屆三中全會(huì)，習(xí)近平總書記講的，改革要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)需要，你這樣才能需要。因?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)各方面的事務(wù)，基本上主要是由政府及其部門來(lái)管理，這個(gè)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)秩序，包括各種的文化、政治、各方面的秩序，能不能健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)，主要是靠政府工作。所以政府工作必須科學(xué)化、規(guī)范化、高效化，這樣才是叫法治政府。所以這也是我認(rèn)為是建設(shè)法治社會(huì)、建設(shè)法治國(guó)家關(guān)鍵性的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府的施政的科學(xué)化、規(guī)范化、高效化，是關(guān)鍵性的任務(wù)。

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題我們稍微展開(kāi)一點(diǎn)，講以下三個(gè)大方面。

    （一）政府決策要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化

第一個(gè)方面的內(nèi)容就是，要建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)政府施政的“三化”，第一個(gè)方面是政府決策實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化。我們說(shuō)政府管理社會(huì)，我們說(shuō)我們社會(huì)的各個(gè)方面，主要看政府這個(gè)活干得怎么樣。政府這個(gè)活由什么來(lái)決定呢？首先由政府各個(gè)方面的決策，決策工作來(lái)決定，就是政府打算做一件什么事情，打算這件事情怎么做，這是體現(xiàn)這個(gè)政府是不是法治政府，你的管理是科學(xué)還是不科學(xué)，規(guī)范還是不規(guī)范，對(duì)全社會(huì)是有益還是有害，這是第一步，你決定干什么，你決定這個(gè)事怎么干，這是第一步。

我在桂林做工作的時(shí)候，縣委書記讓我講一課，我說(shuō)縣委書記，你在我們中國(guó)這個(gè)體制下，你每天帶著大家去種田，你開(kāi)會(huì)一忽悠全都跟你去種田，你說(shuō)明天不準(zhǔn)種田了，所有人都跟我去掃地，你縣委書記帶著全部村干部都跟著掃地，也都沒(méi)有問(wèn)題。然后你不帶著大家干，全縣都停下工作我們學(xué)數(shù)學(xué)，明天大家都要學(xué)，縣委書記也能做到。所以這就提出了一個(gè)什么問(wèn)題呢？我說(shuō)這里提出了一個(gè)，你決策是不是準(zhǔn)確的問(wèn)題。因?yàn)槟阕尨蠹腋墒裁?，?duì)這些事都沒(méi)有壞處，但是究竟哪一件事是對(duì)你這個(gè)縣是最有益的，最必須的，是真正是全縣人民根本利益現(xiàn)在的需要，我說(shuō)縣委書記第一個(gè)本事就是，你要找出這個(gè)事來(lái)。掃地也有道理，關(guān)起門來(lái)大家讀書也不能說(shuō)錯(cuò)，也不能說(shuō)犯法，去種地，上山砍柴都沒(méi)錯(cuò)，但是所有一千一萬(wàn)件事情里面，一定有一件、有幾件是真正最正確、最有效、最體現(xiàn)人民整體利益需要的事情。那么我們的政府在這里要實(shí)現(xiàn)法治政府，要實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化。第一件事把這個(gè)對(duì)全體人民，對(duì)你管轄的范圍內(nèi)的社會(huì)最有益、最正確的事找出來(lái)，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。那么實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化，這里有以下幾個(gè)方面的具體要求：

1.決策內(nèi)容要有限制，決策要有邊界

我們剛才講這個(gè)縣委書記你可以帶大家去種地，可以帶大家去放牛，可以帶大家去掃地，但是你不可以帶著大家去殺人放火。所以決策內(nèi)容一定要有限制，不能說(shuō)我縣委書記有權(quán)了，帶著大家去搶銀行都可以，那不可以，決策內(nèi)容要有限制。這是決策內(nèi)容上。決策內(nèi)容有限制是完全必須的，是法治國(guó)家、法治政府的必須的要求。但是這次四中全會(huì)決定的兩句話，我覺(jué)得必須要正確理解、科學(xué)理解，不正確理解、科學(xué)理解會(huì)容易引起歧意，會(huì)產(chǎn)生不好的效果。這兩句話是什么呢？就是法律命令禁止了的，政府及其部門不可為。你不能說(shuō)我是個(gè)市政府、省政府我去干這個(gè)事，法律命令禁止這個(gè)事不能干了你不能干，這一句話沒(méi)有任何問(wèn)題，100%的真理。但是后一句話需要正確理解，后一句話叫做法無(wú)授權(quán)不能為。這一句話必須要正確理解，當(dāng)時(shí)征求意見(jiàn)，我們參與這個(gè)征求意見(jiàn)的時(shí)候，我當(dāng)時(shí)提出我建議這句話你要么不寫，可是不寫和前面的話不對(duì)等，這個(gè)法無(wú)授權(quán)不可為，這個(gè)要正確理解，你不能理解成一個(gè)像有些人解釋的那樣，這樣一個(gè)事情，我們現(xiàn)在找不出這條法律規(guī)定的政府說(shuō)哪個(gè)部門一定要做，沒(méi)有這條規(guī)矩我們就不能帶，如果是這樣理解我說(shuō)錯(cuò)了，這樣理解怎么行？

前兩天我們開(kāi)APEG會(huì)議，我就講APEG會(huì)議，北京市政府我們都放假了，你找法律去，這是政府做出的決策，哪個(gè)法律規(guī)定了APEG會(huì)議期間北京市政府有權(quán)決定放假五天，不能做這樣的理解。我說(shuō)我這不是抬杠，我講這個(gè)是在中國(guó)，我們這個(gè)管理的情況下，我們的計(jì)劃生育，我們現(xiàn)在實(shí)行30多年，計(jì)劃生育這個(gè)國(guó)策給中華民族造福，我們必須承認(rèn)，貢獻(xiàn)很大，貢獻(xiàn)非常大，要沒(méi)有這個(gè)計(jì)劃生育，中國(guó)18億人都有了，你中國(guó)資源怎么得了？計(jì)劃生育國(guó)策對(duì)中華民族貢獻(xiàn)很大。但是大家看，我們各級(jí)政府辛辛苦苦工作做下來(lái)的，但是我們有法律依據(jù)嗎？沒(méi)有的，哪有計(jì)劃生育法？就是那句話要正確理解它的意思是什么意思，實(shí)際上是指那些，明顯有害于人民、社會(huì)整體利益的事，法律沒(méi)有這個(gè)授權(quán)，你不要走這個(gè)是對(duì)的。相反，明顯對(duì)社會(huì)是很必須的，是全體人民整體利益需要的，但是法律制定總是落后的，現(xiàn)在沒(méi)有這個(gè)法律，我們也必須先干，只要全體人民利益的需要，符合法治精神的，所以這兩句話一定要作出正確理解。

第一句話沒(méi)有任何問(wèn)題，法律命令禁止你不能為，法律命令禁止，比如現(xiàn)在我們環(huán)境保護(hù)，哪個(gè)地方必須要保護(hù)環(huán)境，不能開(kāi)采，已經(jīng)有法出來(lái)了，這個(gè)山不能動(dòng)了，這條河不能動(dòng)了，你政府再作出一個(gè)決策我要挖山、填河不行，這個(gè)沒(méi)有任何問(wèn)題。但是反過(guò)來(lái)講那句話要正確理解，你不能都是，現(xiàn)在還沒(méi)有這套法律我們政府就不做了。我們中國(guó)政府現(xiàn)在有大量的事情還沒(méi)有法律授權(quán)的情況下，我們必須要做，我們不做的話影響到全體人民利益的實(shí)現(xiàn)了，所以這個(gè)要從這個(gè)角度，就是應(yīng)該有一個(gè)判斷的標(biāo)準(zhǔn)，就是是否真正是全體人民整體利益的需要，和全社會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，這是一個(gè)判斷的標(biāo)準(zhǔn)。所以這是關(guān)于決策的邊界。