三、生育政策調(diào)整完善還應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)、穩(wěn)步實(shí)施

當(dāng)前，我國較低的生育水平并非是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的自然結(jié)果，生育政策的調(diào)控作用在生育轉(zhuǎn)變的過程中，尤其是在這一過程的早期扮演著非常重要的角色。從世界各國人口與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一般規(guī)律來看，如果沒有實(shí)行計(jì)劃生育政策，目前我國的生育水平仍會高于更替水平。因此，生育政策對生育水平仍然具有重大影響。“單獨(dú)二孩”政策對實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模均衡和結(jié)構(gòu)均衡具有積極意義，但是如果就此止步不前，隨著時(shí)間的演進(jìn)、國情的演變，其正向效應(yīng)將會逐漸弱化，負(fù)向效應(yīng)則要開始顯現(xiàn)。未來，生育政策的調(diào)整還應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)、穩(wěn)步實(shí)施。

　1、“單獨(dú)二孩”政策不足以充分改善年齡結(jié)構(gòu)、增加勞動(dòng)力數(shù)量

對于促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，“單獨(dú)二孩”政策的積極影響雖然十分明顯，但卻相對有限。必須清楚地看到，“單獨(dú)二孩”政策在有效釋放部分生育勢能的同時(shí)，對減緩老齡化快速演進(jìn)趨勢、改善勞動(dòng)力供求關(guān)系格局的貢獻(xiàn)還很不夠。這一政策僅僅是在防范出生人口數(shù)量突升突降、避免資源環(huán)境壓力驟然加大的前提下而做出的局部性調(diào)整和階段性完善，是在數(shù)量調(diào)控與結(jié)構(gòu)優(yōu)化之間做出的權(quán)衡，其貫徹的基本原則是平穩(wěn)有序、漸進(jìn)可控、合理審慎，未來還要以此為基礎(chǔ)繼續(xù)調(diào)整完善生育政策，決不能裹足不前。

具體而言，“單獨(dú)二孩”政策雖然對于遏制人口老齡化加速發(fā)展具有一定功效，但卻需要較長的時(shí)期才能充分顯現(xiàn)，在近20年內(nèi)，政策帶來的影響是比較微弱的。根據(jù)人口預(yù)測結(jié)果，到21世紀(jì)40年代，實(shí)行“單獨(dú)二孩”政策情況下的老年人口比例僅比維持原來較為嚴(yán)格的生育政策不變低2-3個(gè)百分點(diǎn)，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。類似地，未來勞動(dòng)力人口縮減的趨勢只會因?yàn)?ldquo;單獨(dú)二孩”政策的實(shí)行而略有放緩，即便到2030年前后新出生人口進(jìn)入勞動(dòng)力市場，勞動(dòng)力人口在規(guī)模上盡管有所提升，但在比例上的變動(dòng)不會太大，人口年齡結(jié)構(gòu)的基本格局只會發(fā)生些微的調(diào)整?？梢哉f，“單獨(dú)二孩”政策已經(jīng)為促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展創(chuàng)造了更好的條件，但由于我國人口總量與結(jié)構(gòu)的矛盾極為錯(cuò)綜復(fù)雜，“單獨(dú)二孩”政策對總量的調(diào)控較為有效，但對結(jié)構(gòu)的改善還有不足。

2、全面放開二孩是繼續(xù)生育政策調(diào)整的方向

生育政策的調(diào)整完善不可能一蹴而就、一步到位，“單獨(dú)二孩”政策僅僅是生育政策調(diào)整完善全過程中的一個(gè)過渡階段。它綜合考慮各個(gè)人群在計(jì)劃生育政策執(zhí)行歷史過程中的貢獻(xiàn)率和在生育政策調(diào)整完善現(xiàn)實(shí)過程中的可行性，保證與原有生育政策的有序銜接，同時(shí)也為接續(xù)全面放開二孩政策“鋪路搭橋”。作為一個(gè)中間步驟，“單獨(dú)二孩”政策不宜長期施行，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展和人口形勢的不斷變化，還要從實(shí)際的需要出發(fā)繼續(xù)推進(jìn)生育政策的調(diào)整完善。如果未來長時(shí)間不改變生育政策，持續(xù)推行“單獨(dú)二孩”政策，在波浪式的出生人口驅(qū)動(dòng)下，我國的人口年齡結(jié)構(gòu)可能將會愈加失衡，最終呈現(xiàn)在人口金字塔中的形狀將會猶如“糖葫蘆”一般。生育政策調(diào)整完善必然要向全面放開二孩的政策方向繼續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，其最終目標(biāo)應(yīng)該是不分城鄉(xiāng)、不分民族、不分地域地把所有家庭均納入二孩生育的范圍之中。未來，應(yīng)當(dāng)在科學(xué)評估“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，適時(shí)啟動(dòng)全面放開二孩的政策，使我國的生育水平穩(wěn)定在能夠促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的水平。

由于我國幅員遼闊，各地的生育狀況差異顯著，有些地區(qū)或者因?yàn)樯庠竿耆D(zhuǎn)型，或者因?yàn)樯介L期低迷，已經(jīng)具備全面放開二孩的人口條件，有些地區(qū)卻還有控制生育水平的必要。因此，全面放開二孩不應(yīng)設(shè)定全國統(tǒng)一的時(shí)間表，而是應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待、分類指導(dǎo)。根據(jù)“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施效果的評估情況，在省級層面上允許一些經(jīng)濟(jì)社會高度發(fā)達(dá)、生育轉(zhuǎn)變非常成熟的地區(qū)在全面放開二孩政策上先行一步，或者在年齡偏大的人群中先行放開二孩政策，從而形成全國“逐步”調(diào)整二孩生育政策的局面，避免在生育勢能釋放過程中全國范圍內(nèi)的人口同一時(shí)間扎堆出生的現(xiàn)象，減輕全面放開二孩政策對公共服務(wù)帶來的壓力。值得一提的是，盡管新一輪生育政策調(diào)整完善的落腳點(diǎn)也將是全面放開二孩，與立即全面放開二孩的政策設(shè)計(jì)方案似乎主要就是時(shí)間早晚的差別，但是經(jīng)由“單獨(dú)二孩”政策過渡至全面放開二孩，可以實(shí)現(xiàn)生育政策調(diào)整完善的“軟著陸”，比立即全面放開二孩的“硬著陸”更加契合中國這樣一個(gè)人口大國的國情。這是對人口與經(jīng)濟(jì)社會資源環(huán)境通盤考慮的比較理想的政策選擇，是生育政策調(diào)整因時(shí)而動(dòng)、順勢而為的積極表現(xiàn)。