最后一項(xiàng)預(yù)算，叫政府債務(wù)預(yù)算。政府債務(wù)預(yù)算建立以后，政府對(duì)于自己舉債的資金就不能隨意的支配，必須要根據(jù)預(yù)算的要求相應(yīng)的來(lái)進(jìn)行支配。同時(shí)，政府今年可以舉多少債，也不是一個(gè)拍腦袋的問(wèn)題，也不是一個(gè)隨意性的問(wèn)題，必須列入預(yù)算管理。也就是說(shuō)我們債務(wù)預(yù)算當(dāng)中要告訴政府你今年可以舉多少債，你舉回來(lái)的債只能做哪幾個(gè)方面的支出安排，這種情況下，就把政府舉債的權(quán)利給管起來(lái)，把政府債務(wù)問(wèn)題置入到科學(xué)化、規(guī)范化的軌道當(dāng)中去，為我們接下來(lái)的財(cái)政安全、財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展提供重要的基礎(chǔ)支撐。

這是政府的預(yù)算體系。

在政府預(yù)算體系之外第二項(xiàng)，老百姓還想政府你有這么多預(yù)算，這么多預(yù)算之后不外乎就告訴我你想把錢怎么花，但是有一些老百姓說(shuō)，我不僅想知道你把錢怎么花，我還想知道你自身現(xiàn)在的財(cái)務(wù)狀況如何，于是我們政府將來(lái)也要像很多的企業(yè)一樣，也來(lái)編報(bào)自己的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表，形成中國(guó)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表體系。這個(gè)財(cái)務(wù)報(bào)表編制以后，它既要給社會(huì)公眾來(lái)披露政府的財(cái)政狀況，來(lái)對(duì)社會(huì)披露政府自身的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還要使相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任能夠在這個(gè)報(bào)表當(dāng)中得到體現(xiàn)和追究，于是我們?cè)谒挠?jì)賬準(zhǔn)則在當(dāng)中也有一個(gè)重要的變化，就是不再采用現(xiàn)在的收付實(shí)現(xiàn)制，而采用權(quán)責(zé)發(fā)生制這樣一個(gè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，來(lái)構(gòu)成政府的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系。

在第二條當(dāng)中還有一句話，叫“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或者是生產(chǎn)總值掛鉤的事項(xiàng)”?，F(xiàn)在這句話的背后我們遇到的某項(xiàng)支出必須占GDP的百分之幾、某項(xiàng)支出必須它的增速不低于當(dāng)期財(cái)政收入增速的這項(xiàng)規(guī)定總共有多少項(xiàng)呢？有15項(xiàng)規(guī)定，涉及到教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和計(jì)劃生育等七個(gè)類別，這七個(gè)類別當(dāng)中有一些是法律規(guī)定的，有一些是中央文件規(guī)定的，還有一些是國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃規(guī)定的。這15類支出，合計(jì)能夠占到我們中國(guó)財(cái)力的比重可以達(dá)到48%，也就是說(shuō)中國(guó)將近一半的財(cái)力，就在預(yù)算還沒(méi)有開始之前，通過(guò)各種各樣的掛鉤制度就給它確定下來(lái)，于是就導(dǎo)致了中國(guó)預(yù)算的靈活性特別差，我們解決很多的矛盾都需要依靠增量來(lái)解決，于是對(duì)增量的渴求度就非常高，接下來(lái)就加大了中國(guó)財(cái)政收入運(yùn)行當(dāng)中非要追求一個(gè)較大規(guī)模的增量的這么一個(gè)不合理的訴求目標(biāo)。

要想來(lái)解決我們對(duì)增量的這種渴求，就要解決好我們對(duì)固化的這種預(yù)算領(lǐng)域的約束，打破這種掛鉤制度，使被掛鉤的財(cái)力能夠正常的運(yùn)行起來(lái)，是我們現(xiàn)在關(guān)注的一個(gè)非常重要的點(diǎn)。當(dāng)然這里邊也有一個(gè)問(wèn)題，不論是農(nóng)業(yè)也好、科技也好、教育也好，都是我們國(guó)家財(cái)政支出當(dāng)中的重要構(gòu)成，而且也是我們應(yīng)該積極去發(fā)揮財(cái)政能力，去推進(jìn)教育科技發(fā)展的這樣一些重要的領(lǐng)域，解除掛鉤以后，不代表國(guó)家財(cái)力對(duì)這些領(lǐng)域的投入會(huì)下降，而只是強(qiáng)調(diào)財(cái)政在整個(gè)通盤安排當(dāng)中的這種更加具有靈活性、更加具有自主性的這種安排策略。所以這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，解除掛鉤不代表相應(yīng)的掛鉤領(lǐng)域的地位下降，更不代表財(cái)政對(duì)這些掛鉤領(lǐng)域的財(cái)力支出會(huì)出現(xiàn)減少或者是下滑等等情況。

整個(gè)預(yù)算管理制度改革的第三個(gè)，是我們要改進(jìn)年度的預(yù)算控制方式，建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制。我們現(xiàn)在的年度預(yù)算的控制方式重點(diǎn)在什么？重點(diǎn)在預(yù)算平衡。要想實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，前提就是要非常高度的重視收入的問(wèn)題，只有收入進(jìn)得來(lái)，我才有錢支得出，這樣才不會(huì)出現(xiàn)預(yù)算不平衡的情況。但是這個(gè)問(wèn)題給我們?cè)趯?shí)踐當(dāng)中的財(cái)稅運(yùn)行帶來(lái)了重大的影響，政府非常重視預(yù)算收入的增速是否能夠達(dá)標(biāo)，因?yàn)樗麤Q定著相應(yīng)的預(yù)算支出安排能否獲得正常有序的這種支出安排。于是預(yù)算收入本來(lái)是一個(gè)預(yù)測(cè)性的目標(biāo)，結(jié)果在很多地方政府的執(zhí)行和管理當(dāng)中，都年成一個(gè)非常重要的強(qiáng)制性目標(biāo)，就是你想方設(shè)法的也要給我達(dá)到預(yù)算的收入，這種情況下就給我們整個(gè)預(yù)算的收入問(wèn)題，把它跟整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期聯(lián)系到一起。

本來(lái)預(yù)算收入是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)結(jié)果，現(xiàn)在我們把這個(gè)預(yù)算收入跟經(jīng)濟(jì)周期的運(yùn)行聯(lián)系到一起，表現(xiàn)出一種非常強(qiáng)烈的輕周期性色彩，當(dāng)經(jīng)濟(jì)繁榮的時(shí)候，完成預(yù)算收入的目標(biāo)比較容易，這種情況下有些地方政府征收達(dá)到目標(biāo)以后，就開始放松征管領(lǐng)域的一些要求，這種情況下就加劇了經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)趨冷的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)要想實(shí)現(xiàn)自己的預(yù)算目標(biāo)很難，政府為了避免實(shí)現(xiàn)不了這個(gè)預(yù)算的增速，這種情況先想方設(shè)法的去收，本來(lái)經(jīng)濟(jì)就已經(jīng)趨冷，我們?nèi)绻偈找恍┻^(guò)頭稅的話，會(huì)導(dǎo)致我們的企業(yè)、我們其他的勞動(dòng)者，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中受到更大的壓力，所以會(huì)加重經(jīng)濟(jì)衰退的這樣一個(gè)負(fù)擔(dān)，這種輕周期色彩必須在改革當(dāng)中要想方設(shè)法的把它克服掉。

在這種情況下又引出了下一個(gè)問(wèn)題，當(dāng)我們把收入的要求降低，但是支出仍然是剛性的，那么就會(huì)出現(xiàn)短期內(nèi)的收不抵支的情況。很多情況下收入滿足不了支出的當(dāng)期要求，那么接下來(lái)會(huì)出現(xiàn)一個(gè)短期的政府赤字，這種短期的政府赤字自然而然破壞了預(yù)算的平衡狀態(tài)，接下來(lái)中央政府好說(shuō)，中央政府本身就擁有舉債權(quán)，那么地方政府是否擁有舉債權(quán)，現(xiàn)在還有待預(yù)算法的管理改革。預(yù)算法接下來(lái)怎么改？我們現(xiàn)在還沒(méi)有一個(gè)確定性的答案。如果地方政府將來(lái)取得了舉債權(quán)，那么上述我們所提到的矛盾，自然而然迎刃而解，如果沒(méi)有形成舉債權(quán)，那么接下來(lái)就有可能在財(cái)政收入當(dāng)中出現(xiàn)短期的赤字。那么這種赤字如何來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)？有些情況下恐怕要改變我們對(duì)預(yù)算平的定義，比如說(shuō)把預(yù)算平把年度性平衡要求改成跨年度周期性平衡的要求，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好我們可以把超收收入轉(zhuǎn)變成準(zhǔn)備收入，先拿出來(lái)留在手里存著，等經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好的時(shí)候，再把存下來(lái)的超收收入再用做對(duì)當(dāng)期收入赤字的這樣一個(gè)補(bǔ)償，這種安排就可以較好的來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)收入的要求放松的條件下仍然有序的保證政府的支出需要，當(dāng)然未來(lái)也存在在預(yù)算法管理改革以后也有可能允許地方政府發(fā)行短期的赤字債，來(lái)為自己的這種短期赤字提供融資的可能性，這個(gè)就是后話。

第四條，我們要完善我們的轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付，一般從國(guó)外來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付叫政府把自己的一部分收入轉(zhuǎn)移給公民個(gè)人和企業(yè)，這叫做轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于我們國(guó)家來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付的根本定義跟國(guó)外沒(méi)什么區(qū)別，但是具體到財(cái)政內(nèi)部，它就變成了轉(zhuǎn)移支付是上級(jí)政府如何把錢給下級(jí)政府的方式和方法，最終這個(gè)收入還要落入到我們公民個(gè)人頭上，轉(zhuǎn)移收入當(dāng)中只有極小的一部分，占比百分之一二左右的很小一部分是用做政府自身的財(cái)力運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域不足的，剩下大部分的轉(zhuǎn)移支付還要落到我們公民個(gè)人頭上去。

轉(zhuǎn)移支付在中國(guó)最終的效果是這樣，但是中間的這個(gè)過(guò)程是要通過(guò)政府之間來(lái)進(jìn)行財(cái)力授權(quán)把它表現(xiàn)出來(lái)。那么政府之間的這種財(cái)力之間的授權(quán)包括兩種方式，第一種方式，是我把錢給你了我就不管了，你來(lái)安排這筆資金該干什么干什么，總而言之，要滿足這筆資金應(yīng)有的預(yù)算需要。第二種方式，是我給你一筆錢，但是我指定這筆錢的用途，這筆錢只能給我做什么、做什么、做什么，而且要達(dá)到做什么的目標(biāo)。剛才我所說(shuō)的第一類錢，我們就把它叫做一般性轉(zhuǎn)移支付，我剛才所說(shuō)的第二類錢，我們就把它叫做專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

那么從現(xiàn)狀來(lái)看，一般性轉(zhuǎn)移支付更符合下級(jí)政府的需要，而且隨著預(yù)算管理制度的完善，隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度的不斷完善，地方政府獲得上級(jí)的一般性轉(zhuǎn)移支付它可以進(jìn)行隨意支配的空間也極其有限，他必須按照預(yù)算去支出，而且要按照預(yù)算進(jìn)度去支出，一般性轉(zhuǎn)移支付，從地方政府層面來(lái)看，對(duì)他來(lái)講，第一，比較歡迎，第二，在運(yùn)用的過(guò)程當(dāng)中，運(yùn)用起來(lái)的自由度較高，相應(yīng)的資金效率也表現(xiàn)出較高的水平。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，往往是中央政府要做一件事情，但是中央政府不可能事事親為，肯定要委托地方政府代中央政府來(lái)做某件事情，這種情況下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的背后是政府對(duì)事權(quán)的一個(gè)委托代理行為，那么在這種情況下，地方政府拿到了中央政府的這筆專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，他并不能進(jìn)行任何程度的自由支配，他只能根據(jù)中央政府的指示用做特定的用途，僅僅用做特定的用途也就罷了，但是中國(guó)，包括世界上，包括我們中國(guó)，很多事情都是，這個(gè)事情既可以說(shuō)是中央政府的事權(quán)，也可以說(shuō)是地方政府的事權(quán)，大家在這個(gè)事情當(dāng)中都有份，那么這種情況下，中央政府在進(jìn)行相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排的時(shí)候，一般來(lái)講不會(huì)做全額性的安排，往往會(huì)要求地方政府進(jìn)行一定程度的配套，于是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不僅要求地方政府必須給我按照我的要求把我這筆錢花出去，而且還間接支配了地方政府手里的一些可支配財(cái)力。

這種情況下地方政府就覺(jué)得，一方面，我要做事，另外一方面，我自身的一部分財(cái)力還被你束縛了，于是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在資金的屬性上也好，在地方政府的歡迎程度上也好，都有一定程度的不如一般性轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)。在這種情況下，為了提升財(cái)政資金的使用效率，為了在財(cái)政預(yù)算管理制度不斷完善的情況下發(fā)揮地方政府的積極性和主動(dòng)性，我們?cè)诮酉聛?lái)的轉(zhuǎn)移支付改革當(dāng)中要提高一般性轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模和占比程度。一般性轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)在現(xiàn)在占比不超過(guò)50%，在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的占比，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比略低于50%，接下來(lái)一般性轉(zhuǎn)移支付的占比還將得到進(jìn)一步提高，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比還將出現(xiàn)進(jìn)一步的下降。