“把政府收支關(guān)進(jìn)統(tǒng)一的制度籠子”

預(yù)算，歷來(lái)是社會(huì)公眾了解政府財(cái)政收支狀況的主渠道，也是各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府財(cái)政收支狀況履行監(jiān)督審批職責(zé)的總開(kāi)關(guān)。在財(cái)稅體制改革中，預(yù)算管理制度改革是重中之重，“透明預(yù)算，提高效率”是中央在十八屆三中全會(huì)公告中明確提出的改革方向。透明的財(cái)政預(yù)算和高效的績(jī)效管理，有助于讓預(yù)算每一分錢花得更科學(xué)，減少浪費(fèi)，提高資金的使用效率。

同時(shí)，對(duì)預(yù)算管理制度的改進(jìn)，也是提高國(guó)家治理能力的一項(xiàng)重要工作。只有讓預(yù)算更科學(xué)合理，才能以強(qiáng)大財(cái)力物力保證國(guó)家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與各項(xiàng)事權(quán)的充分落實(shí)。對(duì)于尚未全部進(jìn)入預(yù)算管理體系、透明度亟待提高的地方政府“錢袋子”而言，這項(xiàng)改革的力度將是空前的。

完善預(yù)算管理，嚴(yán)堵“錢袋子”之漏

“十八屆三中全會(huì)提出預(yù)算管理要全面規(guī)范、公開(kāi)透明，抓住了問(wèn)題的要害。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇表示，要實(shí)現(xiàn)規(guī)范和透明，就要細(xì)化全口徑預(yù)算，把所有政府收支按照同一性質(zhì)、同一制度加以管理，把政府的收支關(guān)進(jìn)統(tǒng)一的制度籠子，實(shí)現(xiàn)“財(cái)政收支=預(yù)算收支=政府收支”。

高培勇指出，事實(shí)上，當(dāng)前財(cái)政收支只大體等于預(yù)算收支，而不等于政府收支。整個(gè)政府收入從構(gòu)成上來(lái)講基本上可以分為六大塊，最大一塊是稅收收入，第二塊是財(cái)政收入中的非稅收入，第三塊是掌握在各個(gè)部門手中的各種基金性收入，第四塊是土地出讓金收入，第五塊是社會(huì)保險(xiǎn)收入，第六塊是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)上繳的利潤(rùn)。政府基金收入、社會(huì)保險(xiǎn)收入、國(guó)有資本上繳利潤(rùn)大體是備案制管理，人民代表大會(huì)只審不批。在管理層面上，則分屬各個(gè)政府部門，不能做到統(tǒng)籌安排。

目前，在各個(gè)地方，依然存在著以各種名義收取的游離于人大監(jiān)管視野之外的非規(guī)范性政府收入。除財(cái)稅部門之外，其他政府部門仍然有行使財(cái)政管理權(quán)、從企業(yè)居民那里直接取得收入的行為。

對(duì)于預(yù)算外資金，許多地方政府往往諱莫如深，甚至在概念上將其與財(cái)政資金割裂開(kāi)來(lái)。2009年，西部某市動(dòng)用融資平臺(tái)資金建設(shè)一個(gè)占地約30畝的仿古建筑，工程投資超過(guò)2億元人民幣。當(dāng)?shù)赜腥舜蟠韺?duì)此提出質(zhì)疑，得到的答復(fù)卻是：“沒(méi)動(dòng)用財(cái)政一分錢。”地方政府往往通過(guò)投融資平臺(tái)等預(yù)算外資金搞建設(shè)，由于不是“直接意義上”動(dòng)用財(cái)政資金，相關(guān)監(jiān)管難以有效實(shí)施。這些都是財(cái)政監(jiān)管遭遇的難題。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組在《新一輪財(cái)稅體制改革系統(tǒng)構(gòu)想》中建議，應(yīng)將全口徑預(yù)算細(xì)化為“立法層面的全口徑控制”和“行政層面的全口徑管理”，并以此為標(biāo)準(zhǔn)，將所有政府收支全部納入嚴(yán)格化的預(yù)算管理，鏟除所有游離于預(yù)算之外的政府收支。

除了少許的、經(jīng)由財(cái)稅部門授權(quán)的情形之外，將所有政府收支全部納入財(cái)稅部門的管理，非財(cái)稅部門一律不得從事財(cái)政性分配活動(dòng)。以可審批、能統(tǒng)籌為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算做徹底改革。以可審批為標(biāo)準(zhǔn)，將全部社會(huì)保障預(yù)算收支納入各級(jí)人大的監(jiān)督審批范圍。最終以此為基礎(chǔ)，取消事實(shí)上存在的預(yù)算“備案制”。