二、土地聚集帶來的問題

但需要指出的是，這些做法不可能只有正面的良性效應，問題也明顯存在，而且顯然大于成效，特別是對農民來說。本文謹從以下兩方面進行歸納分析。

(一)信息不對稱下的三方博弈

1.信息不對稱

從信息不對稱的角度看，博弈中的政府、工商企業(yè)和農民分別擁有自己不同的信息優(yōu)勢和劣勢。政府擁有的較多資源，保障它可以比弱小的農民擁有更多的信息。工商企業(yè)則一直有相對于農民更多的信息優(yōu)勢，還有善于理解政府意圖的傳統(tǒng)優(yōu)勢。而農民對于出讓自己土地，尤其是宅基地的應得收益以及出讓后的不良后果，肯定估計不足。這不僅表現為他們對當前情況的判斷存在信息不足問題，更表現為對將來缺乏足夠科學、合理的考慮。不少人選擇出讓和流轉，是出于對政府宣傳、甚至行政命令的無奈，出于對其他人行為的盲目模仿，出于對眼前利益誘惑的貪求……誰也不能保證他們看清了未來的經濟發(fā)展格局，看準了未來的政策走向，充分估計了未來可能存在的不確定性。

在歷史上，農民的盲從、從眾、短視行為已經得到了多次反復的驗證。最明顯的是，在1956年完成高級農業(yè)合作化后，在所有的原屬自有生產資料都被公有化，看到高級社并沒有帶來顯著的增收效果后，中國大多數農民并沒有選擇退社(浙江永嘉等個別地方除外)，更沒有采取傳統(tǒng)的暴動行為以示抗爭；在1959-1961年的農業(yè)危機后，即使出現了大量餓死人的現象，農民們還是選擇留在“三級所有、隊為基礎”的集體中，沒有選擇退出去單干。這些有悖于“理性農民”的行為選擇，都源于信息不對稱、尤其是未來信息不對稱的制約[3]68-108。基于此，對當前農業(yè)用地和宅基地聚集這個不僅涉及成本收益，更涉及政府、工商企業(yè)、多種法律政策等復雜因素，尤其涉及難以預期的未來，信息不對稱勢必依然阻礙農民做出正確的、科學合理的判斷和選擇。也就很難說，他們的利益、尤其是長遠利益，能夠得到有效的保障。

2.三方博弈

在信息不對稱的前提下，這一輪土地聚集現象意味著又一場三方博弈，但這一三方博弈，實質上還是一個政府主導的博弈。

說它是三方博弈，是因為博弈牽扯到了政府、工商企業(yè)甚至金融機構和農民。初始行動方也許是政府，也許是工商企業(yè)和金融機構。如果是后者率先行動，博弈達到均衡解的唯一條件是政府和它們都能夠從土地制度變革中得到好處，并且好處高出成本，符合邊際收益等于邊際成本的定律，否則，政府不會選擇合作博弈。如果是政府主動，由于農村的現狀和農民的弱勢地位(主要指農民組織化程度低、農民實力弱小、工商企業(yè)和金融機構進入農業(yè)已經成為一種慣性)決定了政府主導的農業(yè)規(guī)模化經營和城鎮(zhèn)化或者就地城鎮(zhèn)化，政府會優(yōu)先選擇工商企業(yè)和金融機構來參與，那樣它們也就勢必成為利益分割者。工商企業(yè)和金融機構率先行動要付出說服政府的成本，不率先行動卻可以免費地成為利益分享者。所以，工商企業(yè)和金融機構會理性地選擇成為搭便車者。這樣，政府就成了土地聚集制度創(chuàng)新的唯一埋單者。

由于是政府而不是工商企業(yè)和金融機構要支付制定法律政策的成本、說服農民的成本，工商企業(yè)和金融機構只是一個搭便車者，選擇行動與不行動、合作與不合作的決定權，都在政府?，F實中，也是政府面臨著財政壓力和城鎮(zhèn)化擴張帶來的土地壓力，甚至還有農產品供應的壓力，政府主動的概率大大增加。政府是土地聚集相關制度創(chuàng)新的主導者、決定者。

第三方農民受制于現行政策、法律以及自身的弱勢地位，不容易成為主動行動者。“成都模式”嘗試進行政策和法律方面的突破，但是農民是否真正自愿、得到的利益尤其是未來的利益是否合理都存在問題。因此，在現行制度下，農民的作用在于，如果他們也選擇合作，就也會成為博弈中的利益分割者(雖然得到的很可能不合理)。但形成這種博弈格局的困難在于，農民要在當前做出邊際成本等于邊際收益的理性選擇會受制于信息不對稱；未來的情況更復雜，信息不對稱的影響更顯著，農民的選擇更難以達到理性。因此，農民與政府之間很難達成合作的均衡解；要在多次重復博弈中，達成這樣的均衡解就更難了。而且，一次博弈之后，農民退出后能否原封不動地收回自己的土地？在目前的土地管理制度下，確權、登記、邊界確定等工作尚不完全到位的情況下，這都是難題。就是說，不是多次博弈能否達成的問題，一次博弈后的遺留問題都很難解。農民的利益就很容易被傷害。農民是被動的、易受損的參與者。

以上分析表明，政府是三方博弈的主導者，工商企業(yè)和金融機構是搭便車者，農民是被動的、易受損的參與者。政府與農民的博弈，是三方博弈的實質；政府說服農民、讓農民滿意是其中的關鍵。一個“國家悖論”的圖景清晰可見。[4]

而無論是國家悖論，還是政府與農民的博弈，都存在增長或者衰退、惠農或者傷農兩種可能結果。是否推行制度變革，政府要為之支付的成本，就成了關鍵性的決定因素。

(二)實施新制度的高成本

必須看到的是，實施土地聚集的新制度，面臨著很高的成本。

因為工商企業(yè)和金融機構的成本，主要表現為給予農民合意的利益(包括未來利益)而喪失的利益。這在法律約束缺失的條件下，在他們已經擁有強勢市場地位的現實中，他們要付出的成本不會太大，而且還可以較為容易地自覺進行彌補。因此，工商企業(yè)和金融機構的成本，不作為本文分析的重點。

與前面對博弈的分析相一致，本文認為實施新制度的成本主要來自政府和農民兩個方面。農民的成本，有的與政府的成本密切相關，有的就是給政府帶來的問題，因此，農民的成本分析可以從另一個角度對政府的成本加以驗證。

1.政府的成本

政府的成本可以分為創(chuàng)新制度的成本、放棄舊制度的成本以及說服、安撫農民的成本。

創(chuàng)新制度的成本一般指的是設計制度和實施制度的成本[4]。這里僅僅指設計制度的成本。新制度的設計成本高，就在于：

第一，它要把傳統(tǒng)的家庭小規(guī)模經營轉變?yōu)橐?guī)模經營，就要接受規(guī)模經營帶來的高監(jiān)督成本、信息成本、產權和分配制度低激勵等；就要考慮到規(guī)模經營帶來的農村勞動力減少問題，多出的勞動力向何處去的問題緊跟而來。與此相關的是，在城市就業(yè)的農民工如果因為失業(yè)回村就業(yè)，農村勞動力就業(yè)壓力就會日趨嚴重。在中國工業(yè)化水平制約下，尤其是在第三產業(yè)就業(yè)能力有限的條件下，城市和工業(yè)吸納勞動力的能力有限，即便是達到80%的城鎮(zhèn)化水平，農村人口還會有數億之巨，這將對農村勞動力就業(yè)長期構成高壓。在這種情況下，采用規(guī)模經營，從長期看不是一個明智之舉。制度設計的成本只會偏高。

第二，它還要形成農村宅基地使用權流轉的一種常態(tài)。在前述的博弈格局下，工商企業(yè)和金融機構會利用自己的強勢地位、與政府的合作博弈關系，以及在資源和信息擁有方面的優(yōu)勢，想方設法延長使用期限，為自己贏得利益；而選擇集中居住或者城市生活就意味著失去原來的生活和事業(yè)的種種好處，要為新生活和事業(yè)付出一部分“學費”，且不能保證過得比原來更好；還有一個問題，就是農民一旦選擇進城、進入工業(yè)園區(qū)或就近集中居住，他們就再也回不去了，回不去又生存不下去怎么辦？因此，新制度設計的挑戰(zhàn)嚴峻，成本不會很低。

第三，最嚴峻的難題也許就在法律設計上?，F行的相關法律，雖然存在一些不足，但它已經與其他法律體系融合在一起，又得到了實踐的反復檢驗。這些優(yōu)勢是新的法律不具備的。而法律比政策更具剛性，一旦頒行就會產生強的約束力，更需要仔細考慮可能與現行法律等的沖突。比如，將農民整理后的宅基地指標賣給政府，再轉為農業(yè)用地的做法，涉及很多方面的法律，就萬萬不能草率，需要從宏觀和微觀等方方面面認真審慎地思考清楚，謀定而后動。

第四，要考慮到偶然因素的影響。比如，萬一新制度被農民集體反對，政府將如何應對？萬一出現嚴重的經濟衰退，又會引起怎樣的連鎖反應？甚至，地方領導的換屆、農村生活的優(yōu)化、農業(yè)收入的大幅增加、糧食的嚴重短缺，都有可能導致新制度被推倒重來。

放棄舊制度的成本也許是無法估量的。世界范圍內家庭經營的普遍性，田園生活對農民甚至市民的吸引力，拉美的問題，甚至朝鮮貧困的原因，都在闡釋著以家庭經營、田園生活為主要內容的舊制度的效力，也在提示著放棄舊制度的高成本，尤其是在這樣一個人口超多的大國。

說服和安撫農民的成本，其實包括說服農民合作和讓農民愿意繼續(xù)合作的成本兩部分。如果博弈能夠重復進行的話，后一種成本才會發(fā)生。說服和安撫農民這部分成本很高的原因在于，土地是農民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、甚至安逸生活的保障；而宅基地以及房產則不僅是農民的重要財產，還是其社會關系、生存環(huán)境、鄉(xiāng)土情懷等等的寄托。故土難離，準確道出了說服、安撫農民的高難度。1953年開始的互助合作運動，動用了意識形態(tài)灌輸、組織制度創(chuàng)建、政治運動、人力財政大量投入等手段，卻被小崗村的實踐輕易沖垮了。在家庭承包經營制度延續(xù)30余年之后，進行這樣的新制度變革，需要付出多少不言自明；效果如何，更不好預判；更無法設想新制度被推倒后將付出怎樣的代價。

因此，與城鎮(zhèn)化、規(guī)模化的眼前好處相比，政府推行土地聚集新制度的成本遠遠大于要為之付出的成本。

2.農民的成本

上述政府的成本，還是建立在農民自愿的基礎上的。如果在此過程中，違背農民的意愿，強制實施，政府和農民都會為此付出額外的成本。政府的成本中就會增加強制實施和調查確定農民是否真正自愿兩部分。而農民為不情愿而遭到的利益損失，就是他們要付出的第一種成本。從歷史經驗看，在政府和工商企業(yè)都占優(yōu)勢的情況下，農民為此買單的概率很高。

第二種成本，是放棄舊的生產生活方式的成本。規(guī)模經營較之小規(guī)模家庭經營，要增加的成本包括：更大的市場風險，可能減少的就業(yè)以及相應收入，收入的不確定性，熟悉新的生產方式的時間和費用等，很難判斷是否會小于規(guī)模經營帶來的增益。

較之已經熟悉的田園生活，進城或集中居住的農民失去的會更多，主要包括：增加的生活費用，在現有的農村社會保障水平和城鄉(xiāng)社會保障存在差距的條件下，這部分成本很難得到彌補；失去了經營宅基地的收益，包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和園林業(yè)等方面，還包括從中得到的樂趣；房產置換過程中的價值流失，即使是面積可以準確計算，價格可以做到相對合理，但還是很難保證農民的生活環(huán)境、與生活有關的無形資產都可以得到準確的估值；增加了社會交往的成本，舊的社會資本埋沒，新的社會資本的建立，都需要花費時間和費用；集中居住帶來了額外的壓力，甚至會影響生活質量。

第三種成本，是集體所有權和收益權量化過程中可能遭受的利益損失。將集體成員的這些權益量化到人，是從20世紀80年代就已經開始的嘗試，但迄今為止，還沒有找到一個公平合理、能被普遍接受的方案。因為牽扯到的要素很多，還要涉及不少歷史問題。基于此，近年的量化方案也難做到盡如人意，農民的利益流失在所難免。

最難化解的成本，就是農民一旦選擇了合作，無論是同意規(guī)模經營還是進城、集中居住后，要想選擇不合作，幾乎是不可能的，至少是成本奇高的。比如不愿意規(guī)模經營，要想得到原來一模一樣的土地，現行條件下，就難上加難。進城后如想重返故鄉(xiāng)，就更只能是一場難圓的夢了。

農民的成本從另一個角度，驗證了政府的高成本，特別是農民無法退回到農業(yè)生產和鄉(xiāng)村生活的成本，揭示了政府實施制度變革不可忽視的高昂代價。