二、土地聚集帶來的問題

但需要指出的是，這些做法不可能只有正面的良性效應(yīng)，問題也明顯存在，而且顯然大于成效，特別是對(duì)農(nóng)民來說。本文謹(jǐn)從以下兩方面進(jìn)行歸納分析。

(一)信息不對(duì)稱下的三方博弈

1.信息不對(duì)稱

從信息不對(duì)稱的角度看，博弈中的政府、工商企業(yè)和農(nóng)民分別擁有自己不同的信息優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。政府擁有的較多資源，保障它可以比弱小的農(nóng)民擁有更多的信息。工商企業(yè)則一直有相對(duì)于農(nóng)民更多的信息優(yōu)勢(shì)，還有善于理解政府意圖的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。而農(nóng)民對(duì)于出讓自己土地，尤其是宅基地的應(yīng)得收益以及出讓后的不良后果，肯定估計(jì)不足。這不僅表現(xiàn)為他們對(duì)當(dāng)前情況的判斷存在信息不足問題，更表現(xiàn)為對(duì)將來缺乏足夠科學(xué)、合理的考慮。不少人選擇出讓和流轉(zhuǎn)，是出于對(duì)政府宣傳、甚至行政命令的無奈，出于對(duì)其他人行為的盲目模仿，出于對(duì)眼前利益誘惑的貪求……誰也不能保證他們看清了未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，看準(zhǔn)了未來的政策走向，充分估計(jì)了未來可能存在的不確定性。

在歷史上，農(nóng)民的盲從、從眾、短視行為已經(jīng)得到了多次反復(fù)的驗(yàn)證。最明顯的是，在1956年完成高級(jí)農(nóng)業(yè)合作化后，在所有的原屬自有生產(chǎn)資料都被公有化，看到高級(jí)社并沒有帶來顯著的增收效果后，中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民并沒有選擇退社(浙江永嘉等個(gè)別地方除外)，更沒有采取傳統(tǒng)的暴動(dòng)行為以示抗?fàn)帲辉?959-1961年的農(nóng)業(yè)危機(jī)后，即使出現(xiàn)了大量餓死人的現(xiàn)象，農(nóng)民們還是選擇留在“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體中，沒有選擇退出去單干。這些有悖于“理性農(nóng)民”的行為選擇，都源于信息不對(duì)稱、尤其是未來信息不對(duì)稱的制約[3]68-108?；诖?，對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)用地和宅基地聚集這個(gè)不僅涉及成本收益，更涉及政府、工商企業(yè)、多種法律政策等復(fù)雜因素，尤其涉及難以預(yù)期的未來，信息不對(duì)稱勢(shì)必依然阻礙農(nóng)民做出正確的、科學(xué)合理的判斷和選擇。也就很難說，他們的利益、尤其是長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，能夠得到有效的保障。

2.三方博弈

在信息不對(duì)稱的前提下，這一輪土地聚集現(xiàn)象意味著又一場(chǎng)三方博弈，但這一三方博弈，實(shí)質(zhì)上還是一個(gè)政府主導(dǎo)的博弈。

說它是三方博弈，是因?yàn)椴┺臓砍兜搅苏?、工商企業(yè)甚至金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民。初始行動(dòng)方也許是政府，也許是工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。如果是后者率先行動(dòng)，博弈達(dá)到均衡解的唯一條件是政府和它們都能夠從土地制度變革中得到好處，并且好處高出成本，符合邊際收益等于邊際成本的定律，否則，政府不會(huì)選擇合作博弈。如果是政府主動(dòng)，由于農(nóng)村的現(xiàn)狀和農(nóng)民的弱勢(shì)地位(主要指農(nóng)民組織化程度低、農(nóng)民實(shí)力弱小、工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為一種慣性)決定了政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和城鎮(zhèn)化或者就地城鎮(zhèn)化，政府會(huì)優(yōu)先選擇工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)來參與，那樣它們也就勢(shì)必成為利益分割者。工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)率先行動(dòng)要付出說服政府的成本，不率先行動(dòng)卻可以免費(fèi)地成為利益分享者。所以，工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)會(huì)理性地選擇成為搭便車者。這樣，政府就成了土地聚集制度創(chuàng)新的唯一埋單者。

由于是政府而不是工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)要支付制定法律政策的成本、說服農(nóng)民的成本，工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)只是一個(gè)搭便車者，選擇行動(dòng)與不行動(dòng)、合作與不合作的決定權(quán)，都在政府?，F(xiàn)實(shí)中，也是政府面臨著財(cái)政壓力和城鎮(zhèn)化擴(kuò)張帶來的土地壓力，甚至還有農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的壓力，政府主動(dòng)的概率大大增加。政府是土地聚集相關(guān)制度創(chuàng)新的主導(dǎo)者、決定者。

第三方農(nóng)民受制于現(xiàn)行政策、法律以及自身的弱勢(shì)地位，不容易成為主動(dòng)行動(dòng)者。“成都模式”嘗試進(jìn)行政策和法律方面的突破，但是農(nóng)民是否真正自愿、得到的利益尤其是未來的利益是否合理都存在問題。因此，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民的作用在于，如果他們也選擇合作，就也會(huì)成為博弈中的利益分割者(雖然得到的很可能不合理)。但形成這種博弈格局的困難在于，農(nóng)民要在當(dāng)前做出邊際成本等于邊際收益的理性選擇會(huì)受制于信息不對(duì)稱；未來的情況更復(fù)雜，信息不對(duì)稱的影響更顯著，農(nóng)民的選擇更難以達(dá)到理性。因此，農(nóng)民與政府之間很難達(dá)成合作的均衡解；要在多次重復(fù)博弈中，達(dá)成這樣的均衡解就更難了。而且，一次博弈之后，農(nóng)民退出后能否原封不動(dòng)地收回自己的土地？在目前的土地管理制度下，確權(quán)、登記、邊界確定等工作尚不完全到位的情況下，這都是難題。就是說，不是多次博弈能否達(dá)成的問題，一次博弈后的遺留問題都很難解。農(nóng)民的利益就很容易被傷害。農(nóng)民是被動(dòng)的、易受損的參與者。

以上分析表明，政府是三方博弈的主導(dǎo)者，工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)是搭便車者，農(nóng)民是被動(dòng)的、易受損的參與者。政府與農(nóng)民的博弈，是三方博弈的實(shí)質(zhì)；政府說服農(nóng)民、讓農(nóng)民滿意是其中的關(guān)鍵。一個(gè)“國(guó)家悖論”的圖景清晰可見。[4]

而無論是國(guó)家悖論，還是政府與農(nóng)民的博弈，都存在增長(zhǎng)或者衰退、惠農(nóng)或者傷農(nóng)兩種可能結(jié)果。是否推行制度變革，政府要為之支付的成本，就成了關(guān)鍵性的決定因素。

(二)實(shí)施新制度的高成本

必須看到的是，實(shí)施土地聚集的新制度，面臨著很高的成本。

因?yàn)楣ど唐髽I(yè)和金融機(jī)構(gòu)的成本，主要表現(xiàn)為給予農(nóng)民合意的利益(包括未來利益)而喪失的利益。這在法律約束缺失的條件下，在他們已經(jīng)擁有強(qiáng)勢(shì)市場(chǎng)地位的現(xiàn)實(shí)中，他們要付出的成本不會(huì)太大，而且還可以較為容易地自覺進(jìn)行彌補(bǔ)。因此，工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的成本，不作為本文分析的重點(diǎn)。

與前面對(duì)博弈的分析相一致，本文認(rèn)為實(shí)施新制度的成本主要來自政府和農(nóng)民兩個(gè)方面。農(nóng)民的成本，有的與政府的成本密切相關(guān)，有的就是給政府帶來的問題，因此，農(nóng)民的成本分析可以從另一個(gè)角度對(duì)政府的成本加以驗(yàn)證。

1.政府的成本

政府的成本可以分為創(chuàng)新制度的成本、放棄舊制度的成本以及說服、安撫農(nóng)民的成本。

創(chuàng)新制度的成本一般指的是設(shè)計(jì)制度和實(shí)施制度的成本[4]。這里僅僅指設(shè)計(jì)制度的成本。新制度的設(shè)計(jì)成本高，就在于：

第一，它要把傳統(tǒng)的家庭小規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模經(jīng)營(yíng)，就要接受規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來的高監(jiān)督成本、信息成本、產(chǎn)權(quán)和分配制度低激勵(lì)等；就要考慮到規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來的農(nóng)村勞動(dòng)力減少問題，多出的勞動(dòng)力向何處去的問題緊跟而來。與此相關(guān)的是，在城市就業(yè)的農(nóng)民工如果因?yàn)槭I(yè)回村就業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)壓力就會(huì)日趨嚴(yán)重。在中國(guó)工業(yè)化水平制約下，尤其是在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力有限的條件下，城市和工業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力有限，即便是達(dá)到80%的城鎮(zhèn)化水平，農(nóng)村人口還會(huì)有數(shù)億之巨，這將對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)長(zhǎng)期構(gòu)成高壓。在這種情況下，采用規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從長(zhǎng)期看不是一個(gè)明智之舉。制度設(shè)計(jì)的成本只會(huì)偏高。

第二，它還要形成農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種常態(tài)。在前述的博弈格局下，工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)會(huì)利用自己的強(qiáng)勢(shì)地位、與政府的合作博弈關(guān)系，以及在資源和信息擁有方面的優(yōu)勢(shì)，想方設(shè)法延長(zhǎng)使用期限，為自己贏得利益；而選擇集中居住或者城市生活就意味著失去原來的生活和事業(yè)的種種好處，要為新生活和事業(yè)付出一部分“學(xué)費(fèi)”，且不能保證過得比原來更好；還有一個(gè)問題，就是農(nóng)民一旦選擇進(jìn)城、進(jìn)入工業(yè)園區(qū)或就近集中居住，他們就再也回不去了，回不去又生存不下去怎么辦？因此，新制度設(shè)計(jì)的挑戰(zhàn)嚴(yán)峻，成本不會(huì)很低。

第三，最嚴(yán)峻的難題也許就在法律設(shè)計(jì)上?，F(xiàn)行的相關(guān)法律，雖然存在一些不足，但它已經(jīng)與其他法律體系融合在一起，又得到了實(shí)踐的反復(fù)檢驗(yàn)。這些優(yōu)勢(shì)是新的法律不具備的。而法律比政策更具剛性，一旦頒行就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)的約束力，更需要仔細(xì)考慮可能與現(xiàn)行法律等的沖突。比如，將農(nóng)民整理后的宅基地指標(biāo)賣給政府，再轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地的做法，涉及很多方面的法律，就萬萬不能草率，需要從宏觀和微觀等方方面面認(rèn)真審慎地思考清楚，謀定而后動(dòng)。

第四，要考慮到偶然因素的影響。比如，萬一新制度被農(nóng)民集體反對(duì)，政府將如何應(yīng)對(duì)？萬一出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，又會(huì)引起怎樣的連鎖反應(yīng)？甚至，地方領(lǐng)導(dǎo)的換屆、農(nóng)村生活的優(yōu)化、農(nóng)業(yè)收入的大幅增加、糧食的嚴(yán)重短缺，都有可能導(dǎo)致新制度被推倒重來。

放棄舊制度的成本也許是無法估量的。世界范圍內(nèi)家庭經(jīng)營(yíng)的普遍性，田園生活對(duì)農(nóng)民甚至市民的吸引力，拉美的問題，甚至朝鮮貧困的原因，都在闡釋著以家庭經(jīng)營(yíng)、田園生活為主要內(nèi)容的舊制度的效力，也在提示著放棄舊制度的高成本，尤其是在這樣一個(gè)人口超多的大國(guó)。

說服和安撫農(nóng)民的成本，其實(shí)包括說服農(nóng)民合作和讓農(nóng)民愿意繼續(xù)合作的成本兩部分。如果博弈能夠重復(fù)進(jìn)行的話，后一種成本才會(huì)發(fā)生。說服和安撫農(nóng)民這部分成本很高的原因在于，土地是農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、甚至安逸生活的保障；而宅基地以及房產(chǎn)則不僅是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，還是其社會(huì)關(guān)系、生存環(huán)境、鄉(xiāng)土情懷等等的寄托。故土難離，準(zhǔn)確道出了說服、安撫農(nóng)民的高難度。1953年開始的互助合作運(yùn)動(dòng)，動(dòng)用了意識(shí)形態(tài)灌輸、組織制度創(chuàng)建、政治運(yùn)動(dòng)、人力財(cái)政大量投入等手段，卻被小崗村的實(shí)踐輕易沖垮了。在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度延續(xù)30余年之后，進(jìn)行這樣的新制度變革，需要付出多少不言自明；效果如何，更不好預(yù)判；更無法設(shè)想新制度被推倒后將付出怎樣的代價(jià)。

因此，與城鎮(zhèn)化、規(guī)模化的眼前好處相比，政府推行土地聚集新制度的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于要為之付出的成本。

2.農(nóng)民的成本

上述政府的成本，還是建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上的。如果在此過程中，違背農(nóng)民的意愿，強(qiáng)制實(shí)施，政府和農(nóng)民都會(huì)為此付出額外的成本。政府的成本中就會(huì)增加強(qiáng)制實(shí)施和調(diào)查確定農(nóng)民是否真正自愿兩部分。而農(nóng)民為不情愿而遭到的利益損失，就是他們要付出的第一種成本。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，在政府和工商企業(yè)都占優(yōu)勢(shì)的情況下，農(nóng)民為此買單的概率很高。

第二種成本，是放棄舊的生產(chǎn)生活方式的成本。規(guī)模經(jīng)營(yíng)較之小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)，要增加的成本包括：更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，可能減少的就業(yè)以及相應(yīng)收入，收入的不確定性，熟悉新的生產(chǎn)方式的時(shí)間和費(fèi)用等，很難判斷是否會(huì)小于規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來的增益。

較之已經(jīng)熟悉的田園生活，進(jìn)城或集中居住的農(nóng)民失去的會(huì)更多，主要包括：增加的生活費(fèi)用，在現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障水平和城鄉(xiāng)社會(huì)保障存在差距的條件下，這部分成本很難得到彌補(bǔ)；失去了經(jīng)營(yíng)宅基地的收益，包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和園林業(yè)等方面，還包括從中得到的樂趣；房產(chǎn)置換過程中的價(jià)值流失，即使是面積可以準(zhǔn)確計(jì)算，價(jià)格可以做到相對(duì)合理，但還是很難保證農(nóng)民的生活環(huán)境、與生活有關(guān)的無形資產(chǎn)都可以得到準(zhǔn)確的估值；增加了社會(huì)交往的成本，舊的社會(huì)資本埋沒，新的社會(huì)資本的建立，都需要花費(fèi)時(shí)間和費(fèi)用；集中居住帶來了額外的壓力，甚至?xí)绊懮钯|(zhì)量。

第三種成本，是集體所有權(quán)和收益權(quán)量化過程中可能遭受的利益損失。將集體成員的這些權(quán)益量化到人，是從20世紀(jì)80年代就已經(jīng)開始的嘗試，但迄今為止，還沒有找到一個(gè)公平合理、能被普遍接受的方案。因?yàn)闋砍兜降囊睾芏啵€要涉及不少歷史問題。基于此，近年的量化方案也難做到盡如人意，農(nóng)民的利益流失在所難免。

最難化解的成本，就是農(nóng)民一旦選擇了合作，無論是同意規(guī)模經(jīng)營(yíng)還是進(jìn)城、集中居住后，要想選擇不合作，幾乎是不可能的，至少是成本奇高的。比如不愿意規(guī)模經(jīng)營(yíng)，要想得到原來一模一樣的土地，現(xiàn)行條件下，就難上加難。進(jìn)城后如想重返故鄉(xiāng)，就更只能是一場(chǎng)難圓的夢(mèng)了。

農(nóng)民的成本從另一個(gè)角度，驗(yàn)證了政府的高成本，特別是農(nóng)民無法退回到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村生活的成本，揭示了政府實(shí)施制度變革不可忽視的高昂代價(jià)。