【內(nèi)容提要】 中國(guó)的改革是中央政府權(quán)力不斷下放和分解、市場(chǎng)主體逐漸培育、多元化權(quán)力結(jié)構(gòu)逐步形成的過(guò)程。微觀層面上的改革表現(xiàn)為對(duì)于農(nóng)民、個(gè)體工商戶、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的“放權(quán)創(chuàng)利”、對(duì)國(guó)有企業(yè)的“放權(quán)讓利”的過(guò)程；中觀層面上的改革表現(xiàn)為地理區(qū)域上的“點(diǎn)”、“線”、“面”的放權(quán)路徑及中央與地方財(cái)政分權(quán)分利的過(guò)程。改革過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題的根本原因在于不同權(quán)力主體尤其是行政權(quán)力界限不清、越界“爭(zhēng)權(quán)”所致。所以，下一步改革應(yīng)該在對(duì)行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力三種權(quán)力邊界清晰界定的基礎(chǔ)上，建立以中國(guó)共產(chǎn)黨為軸心的多元均衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這樣，才能保證改革的和諧性和持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

【關(guān) 鍵 詞】權(quán)力/放權(quán)/權(quán)力結(jié)構(gòu)/改革

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)全面發(fā)展，綜合國(guó)力迅速增強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民生活水平大幅度提高。而與此同時(shí)，也出現(xiàn)居民收入差距不斷拉大、環(huán)境污染日益嚴(yán)重等諸多問(wèn)題。如何面對(duì)社會(huì)發(fā)展中的成績(jī)和問(wèn)題，探索中國(guó)未來(lái)的發(fā)展模式和路徑，成為當(dāng)下諸多學(xué)者思考和研究的重要課題。本文認(rèn)為，從權(quán)力結(jié)構(gòu)的視角看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的根本推動(dòng)力在于不斷完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，中國(guó)改革過(guò)程是中央政府權(quán)力逐漸下放并不斷培育經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力、從而建立多元化權(quán)力結(jié)構(gòu)的過(guò)程。

一、“放權(quán)”推動(dòng)著中國(guó)的改革開(kāi)放

權(quán)力是人類社會(huì)一個(gè)普遍且重要的現(xiàn)象，權(quán)力無(wú)所不在。羅素認(rèn)為，“權(quán)力”是社會(huì)科學(xué)中的基本概念①。對(duì)權(quán)力的內(nèi)涵和外延，不同學(xué)者從不同的領(lǐng)域和視角給出了不同的界定。本文認(rèn)為，權(quán)力是權(quán)力主體憑借掌控的資源，為實(shí)現(xiàn)自己的目的而影響他人(權(quán)力客體)的能力。在這里，資源可以是有形資源如武力、貨幣、自然資源、勞動(dòng)力等，也可以是無(wú)形資源，如知識(shí)、信息、組織(制度)等?，F(xiàn)代社會(huì)主要包括政治權(quán)力(行政權(quán)力)、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力這三大類。政治權(quán)力是政治主體為實(shí)現(xiàn)某種利益(包括共同的利益和原則)，憑借政治資源如軍隊(duì)、警察、法庭組織，合法性支配、制約政治客體的能力②。在現(xiàn)代社會(huì)，政治權(quán)力的滲透功能已大大增強(qiáng)，它滲透到社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、生活、文化、意識(shí)形態(tài)的各個(gè)領(lǐng)域。行政權(quán)力是政治權(quán)力在日常事務(wù)管理中行使的權(quán)力，行政權(quán)力主體一般表現(xiàn)為各個(gè)層級(jí)的政府和政府職能部門。經(jīng)濟(jì)權(quán)力是經(jīng)濟(jì)主體憑借掌控的經(jīng)濟(jì)資源，為實(shí)現(xiàn)自己的目的而影響他人(經(jīng)濟(jì)客體)的能力。經(jīng)濟(jì)權(quán)力又包括個(gè)人的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和組織(企業(yè))的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。經(jīng)濟(jì)權(quán)力對(duì)資源的掌控程度表現(xiàn)為所有權(quán)、控制權(quán)(管理權(quán))、使用權(quán)等。馬克思早在《德意志意識(shí)形態(tài)》中就明確區(qū)分了“政治權(quán)力”和“經(jīng)濟(jì)權(quán)力”③他指出：“經(jīng)濟(jì)學(xué)家就把資本稱為‘支配他人勞動(dòng)的權(quán)力’。可見(jiàn)，在我們面前有兩種權(quán)力：一種是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也就是所有者的權(quán)力；另一種是政治權(quán)力，即國(guó)家的權(quán)力。”④社會(huì)權(quán)力則是社會(huì)主體為達(dá)到一定目的，憑借社會(huì)資源影響社會(huì)客體的行為的能力。社會(huì)權(quán)力主體包括宗教、教育、輿論、各類公益組織、社團(tuán)等。社會(huì)權(quán)力的最大特點(diǎn)在于它的社會(huì)性。

一般而言，不同權(quán)力主體應(yīng)具有各自的權(quán)力邊界。在現(xiàn)代社會(huì)中，因?yàn)檎螜?quán)力具有更大的強(qiáng)制性，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力而言，政治權(quán)力一般處于強(qiáng)勢(shì)地位。我們可以通過(guò)對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析來(lái)研究不同的經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)是政府權(quán)力對(duì)企業(yè)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力的直接替代，即行政權(quán)力替代經(jīng)濟(jì)權(quán)力或行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力合二為一，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來(lái)的直接后果就是資源配置的無(wú)效率。改革開(kāi)放前，中國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在幾乎所有的行業(yè)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入到原材料供應(yīng)，從價(jià)格的制定到產(chǎn)量的安排，都是由政府直接規(guī)定的，行政權(quán)力可以說(shuō)滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)體制下，個(gè)人、企業(yè)和政府不僅表現(xiàn)為利益主體，也表現(xiàn)為相應(yīng)的權(quán)力主體，政府和企業(yè)的職能是明晰的，各自的權(quán)力邊界是明確的。個(gè)人的經(jīng)濟(jì)權(quán)力主要決定人力資本的投向和消費(fèi)；企業(yè)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力主要決定私人物品的生產(chǎn)、投資、銷售及企業(yè)內(nèi)部資本配置；政府的權(quán)力主要決定公共品供給、市場(chǎng)的制度建設(shè)以及政策法規(guī)的制定與執(zhí)行等。各自的權(quán)力邊界決定了各個(gè)權(quán)力主體的資源配置范圍，任何權(quán)力主體對(duì)其他權(quán)力主體的行為替代，都會(huì)導(dǎo)致資源配置的扭曲，從而影響市場(chǎng)的效率。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革可以說(shuō)就是解放生產(chǎn)力的改革。歷史唯物主義基本原理表明，導(dǎo)致社會(huì)體制變革的動(dòng)力是社會(huì)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的矛盾運(yùn)動(dòng)。“社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中活動(dòng)的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏。那時(shí)社會(huì)革命的時(shí)代就到來(lái)了。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革，全部龐大的上層建筑也或快或慢地發(fā)生變革。”⑤在這里，生產(chǎn)力是最革命、最活躍的因素，正是由于生產(chǎn)力的這種特性，才導(dǎo)致它與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾以及生產(chǎn)關(guān)系與上層建筑的矛盾不斷積累，最后通過(guò)制度變革來(lái)進(jìn)行調(diào)整。而在中國(guó)的現(xiàn)代社會(huì)，承載生產(chǎn)力的主體無(wú)疑是經(jīng)濟(jì)主體，培育更多的經(jīng)濟(jì)主體、給予經(jīng)濟(jì)主體更大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，就是解放生產(chǎn)力，就是推動(dòng)中國(guó)改革。所以，從權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的視角看，改革是中央政府權(quán)力下放和分解的一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，是培育市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力的過(guò)程，也是解放生產(chǎn)力和釋放經(jīng)濟(jì)活力的過(guò)程。

二、中國(guó)改革開(kāi)放的“放權(quán)”路徑

中國(guó)改革的放權(quán)過(guò)程主要從微觀層面和中觀層面兩個(gè)路徑展開(kāi)。改革開(kāi)放微觀層面的放權(quán)表現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)主體，包括農(nóng)民、個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)的放權(quán)。對(duì)于農(nóng)民、個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)表現(xiàn)為“放權(quán)創(chuàng)利”的過(guò)程，對(duì)國(guó)有企業(yè)而言表現(xiàn)為“放權(quán)讓利”的過(guò)程。對(duì)農(nóng)民的放權(quán)創(chuàng)利是通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制來(lái)體現(xiàn)的。1978年6月13日《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道安徽省委和四川省委農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的經(jīng)驗(yàn)：尊重生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán)，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，減輕生產(chǎn)隊(duì)和社員的負(fù)擔(dān)；允許和鼓勵(lì)社員經(jīng)營(yíng)少量的自留地和正當(dāng)?shù)募彝ジ睒I(yè)。這一時(shí)期，“大包干”生產(chǎn)責(zé)任制陸續(xù)實(shí)行了。1983年初，實(shí)行以“包干到戶”為主要形式的“雙包”的生產(chǎn)隊(duì)占全國(guó)生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的98%。這一階段對(duì)農(nóng)民放權(quán)的結(jié)果是，1985年農(nóng)村總產(chǎn)值較1978年增長(zhǎng)了近3倍，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也日趨合理。個(gè)體工商戶、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的逐步放權(quán)過(guò)程和政府的放權(quán)程度息息相關(guān)。1981年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)個(gè)體經(jīng)濟(jì)若干政策性規(guī)定》，指出個(gè)體經(jīng)濟(jì)是國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充；1983年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)勞動(dòng)者合作經(jīng)營(yíng)的若干規(guī)定》和《關(guān)于城鎮(zhèn)集體所有制經(jīng)濟(jì)若干政策問(wèn)題的暫行規(guī)定》，指出個(gè)體經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分；1988年3月通過(guò)的憲法修正案進(jìn)一步提出“私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充”；1998年“兩會(huì)”明確規(guī)定了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要組成部分；2000年1月鼓勵(lì)個(gè)人創(chuàng)辦中小企業(yè)的法律《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》施行；2005年2月國(guó)務(wù)院頒發(fā)文件支持個(gè)體私營(yíng)等非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域。這個(gè)時(shí)期，中國(guó)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)就是這樣隨著政府一步步放權(quán)而發(fā)展壯大的。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)也開(kāi)始了逐步的“放權(quán)讓利”過(guò)程，為了使國(guó)有企業(yè)成為市場(chǎng)主體，1978年9月國(guó)務(wù)院召開(kāi)務(wù)虛會(huì)提出要適當(dāng)擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；1979年7月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》等五個(gè)文件，正式提出“放權(quán)讓利”；1983年4月國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)暫行條例》，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制；1992年9月，中央發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例〉的通知》，要求企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束，成為獨(dú)立有民事權(quán)利和義務(wù)的企業(yè)法人；1999年8月中央召開(kāi)會(huì)議提出進(jìn)一步對(duì)國(guó)有企業(yè)的股份進(jìn)行“放權(quán)”；進(jìn)入21世紀(jì)，還探索通過(guò)國(guó)有控股和參股企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使國(guó)有企業(yè)成為市場(chǎng)主體，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)配置更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。我們看到，上述政策法規(guī)的相繼提出、修改、推進(jìn)的過(guò)程，正是政府權(quán)力不斷下放的過(guò)程。

改革開(kāi)放中觀層面的漸進(jìn)放權(quán)，一是表現(xiàn)在地理區(qū)域的“點(diǎn)”、“線”、“面”的放權(quán)路徑；二是表現(xiàn)在中央與地方政府財(cái)政體制上的“分灶”、“放權(quán)”、“分利”的放權(quán)路徑。中觀層面的“點(diǎn)”的放權(quán)一是表現(xiàn)在設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1980年5月中央和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于廣東、福建兩省會(huì)議紀(jì)要》，決定在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)；1982年12月中央強(qiáng)調(diào)要賦予特區(qū)更多自主權(quán)。二是表現(xiàn)在設(shè)立國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等。從1984年到1986年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)陸續(xù)設(shè)立14個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，1992-1996年增加到32個(gè)，1997年后增加到54個(gè)；同時(shí)，以1988年中關(guān)村科技園區(qū)成立為標(biāo)志，共設(shè)立了53個(gè)高新區(qū)，分布于全國(guó)各省市。在這些國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)實(shí)施了充分的放權(quán)，將經(jīng)濟(jì)特區(qū)的開(kāi)放模式延伸到全國(guó)。中觀層面“線”的放權(quán)路徑主要表現(xiàn)在東部沿海沿線和長(zhǎng)江沿線。1984年3月中央和國(guó)務(wù)院決定進(jìn)一步開(kāi)放由北至南14個(gè)沿海城市，擴(kuò)大這些城市的自主權(quán)，1984年6月又在武漢、沈陽(yáng)、南京、大連進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)。1988年4月26日海南省成為中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1988年3月國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)范圍的通知》，決定適當(dāng)擴(kuò)大沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)到140個(gè)市、縣。1990年4月中央同意上海市加快浦東開(kāi)發(fā)，給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)惠政策。1992年6月國(guó)務(wù)院開(kāi)放長(zhǎng)江沿岸蕪湖、九江、岳陽(yáng)、武漢、重慶五個(gè)內(nèi)陸城市⑥。至此，中國(guó)長(zhǎng)江沿線主要中心城市全部開(kāi)放。進(jìn)入21世紀(jì)，中觀層面放權(quán)體現(xiàn)了“面”的放權(quán)路徑特征。在從“點(diǎn)”到“線”的放權(quán)路徑之后，中央政府開(kāi)始針對(duì)區(qū)域進(jìn)行放權(quán)和扶持。2000年1月中央實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，包括12個(gè)省、區(qū)、直轄市。2003年8月國(guó)家實(shí)施東北振興戰(zhàn)略。2008年下半年，國(guó)家發(fā)改委制定《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》，2010年8月，國(guó)家發(fā)改委頒發(fā)《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃實(shí)施意見(jiàn)的通知》。

中央政府不僅從地理區(qū)域上對(duì)地方實(shí)行了“點(diǎn)”、“線”、“面”的放權(quán)路徑，而且從財(cái)政體制上進(jìn)一步將權(quán)力下放。新中國(guó)從成立到改革開(kāi)放前，財(cái)政體制基本上是高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的中央集權(quán)模式，從1978年中國(guó)開(kāi)始了以下放權(quán)力為主導(dǎo)的財(cái)政體制改革。1980年實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干、一定五年”，財(cái)力分配由“條條”為主改為“塊塊”為主，擴(kuò)大了地方財(cái)權(quán)，體現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利均衡原則。1984年實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”體制。1988年對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市實(shí)行包干，開(kāi)始向分層、分權(quán)型的財(cái)政體制過(guò)渡。1994年至今，又形成了分稅分權(quán)財(cái)政管理模式，將地方財(cái)政包干制度改為合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制度，減少了中央對(duì)地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的控制和約束，使地方政府獲得了更大的資源配置權(quán)。

總的來(lái)說(shuō)，中央政府“放權(quán)”的過(guò)程不僅是培育市場(chǎng)主體的過(guò)程，而且是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和進(jìn)步的過(guò)程，更是行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力博弈共存共進(jìn)的過(guò)程。放權(quán)初期，隨著20世紀(jì)80年代初的農(nóng)村包產(chǎn)到戶和城市國(guó)營(yíng)企業(yè)承包制及個(gè)體工商戶的興起，開(kāi)始培育市場(chǎng)主體，生產(chǎn)和交易的效率得以提高，經(jīng)濟(jì)權(quán)力界定為產(chǎn)品、勞動(dòng)力和土地的使用權(quán)及收益權(quán)。隨著國(guó)營(yíng)企業(yè)變?yōu)閲?guó)有企業(yè)，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，民營(yíng)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)并迅速發(fā)展，交易效率大大提高，“經(jīng)濟(jì)權(quán)力”擴(kuò)展到產(chǎn)品和勞動(dòng)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、勞動(dòng)的收益權(quán)。隨著股票市場(chǎng)的建立以及沿海房地產(chǎn)業(yè)興起后，金融財(cái)產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)的交易成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的新形式，特別是在國(guó)有產(chǎn)權(quán)的范圍和比重不斷縮小、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)逐漸成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力量的今天，個(gè)人和企業(yè)產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步得到承認(rèn)，產(chǎn)權(quán)配置更加符合市場(chǎng)化的要求，經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大。伴隨這一過(guò)程的是中央行政權(quán)力的不斷下放和分散，以及各級(jí)地方政府為主體的多元化、多層級(jí)的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷形成并成為“準(zhǔn)市場(chǎng)主體”的過(guò)程?；仡欀醒胝姆艡?quán)過(guò)程，可以說(shuō)，每一輪對(duì)地方政府的權(quán)力下放都激勵(lì)了地方發(fā)展的積極性，每一次對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的成功調(diào)整都為下一步的發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)和動(dòng)力。與此同時(shí)，由中央政府、地方政府、企業(yè)、各階層群體共同參與的行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力界限不斷清晰，各個(gè)權(quán)力主體都在共存中協(xié)同互動(dòng)，從而形成了多元化權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本雛形。