三、下一步深化改革的關(guān)鍵是建立多元均衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)

始于1978年的改革開放，是中央政府權(quán)力下放和分解、培育經(jīng)濟(jì)權(quán)力的復(fù)雜的過程，并初步建立了多元的權(quán)力結(jié)構(gòu)。但我們也必須清醒地看到，權(quán)力結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)種種的結(jié)構(gòu)失衡，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是大型壟斷企業(yè)、行業(yè)和民營企業(yè)、中小企業(yè)之間的權(quán)力失衡，這種失衡帶來的就是壟斷現(xiàn)象。在很多領(lǐng)域放權(quán)后，中央統(tǒng)一管理的“國家壟斷”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;國企壟斷”，部門利益驅(qū)使行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力相結(jié)合，一些部門既是經(jīng)營者又是管理者。同樣，隨著地方政府的行政權(quán)力擴(kuò)大，地方保護(hù)主義盛行，地方政府會(huì)扶持一些本地國有企業(yè)，對(duì)外地企業(yè)設(shè)置各種進(jìn)入壁壘。壟斷限制了競(jìng)爭效率，延緩了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而降低了社會(huì)資源的配置效率。在全球化時(shí)代競(jìng)爭激烈的環(huán)境下，國有壟斷企業(yè)“大而不強(qiáng)”不利于提高我國產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國際競(jìng)爭能力，而且行政性壟斷行業(yè)對(duì)落后產(chǎn)能的保護(hù)容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象，更損害了政府的威信和執(zhí)法效率。

二是農(nóng)村居民權(quán)利缺失及其與城市市民的權(quán)利關(guān)系失衡。80年代中期以來，改革集中到了城市和工業(yè)領(lǐng)域。農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的不合理主要表現(xiàn)在土地使用權(quán)、受教育權(quán)、自由遷徙權(quán)、社會(huì)保障權(quán)的缺失，而土地使用權(quán)是農(nóng)民最基本的權(quán)利，沒有長期的土地所有權(quán)和使用權(quán)，就不會(huì)有農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定和快速的發(fā)展。盡管1993年中央國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，強(qiáng)調(diào)為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，承包期再延長30年，但地方政府以公共事業(yè)發(fā)展為名征用土地，非法征地、過量征地，不給農(nóng)民合理的補(bǔ)償，侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。“三農(nóng)”問題的形成和發(fā)展，既有自身的因素又有外部因素，既有歷史原因又有體制原因，但農(nóng)民權(quán)利缺失是“三農(nóng)”問題長期存在的根本原因。城鄉(xiāng)有別的制度安排，人為地限制了農(nóng)民作為公民的權(quán)利，這種權(quán)力失衡是造成諸多城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象的根本原因。

三是利益集團(tuán)和社會(huì)普通民眾的權(quán)力關(guān)系失衡。中央很多權(quán)力的下放有時(shí)并沒有把市場(chǎng)主體培育起來，卻分散給了各個(gè)層級(jí)的地方政府部門。中央的放權(quán)過程也表現(xiàn)為省、自治區(qū)、市、縣對(duì)權(quán)力層層截留的過程，科層越多，部門越多，權(quán)力流向經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)主體的可能性就越少，經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力成長的空間也就越小。有些職能部門通過獲得的權(quán)力(合法的和不合法的)進(jìn)入市場(chǎng)追求利益，變成利益主體。有些機(jī)構(gòu)部門之間由于利益沖突，各自為政，遇事互相推脫，導(dǎo)致行政效率低下；有些部門之間由于利益相對(duì)一致而結(jié)成利益聯(lián)盟，久而久之形成了一些準(zhǔn)利益集團(tuán)和利益集團(tuán)，致使一些職能部門“錯(cuò)位”、“越位”等混亂現(xiàn)象久禁不止。一些地方官員和部門的腐敗和違規(guī)嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，造成各個(gè)階層的不和諧，影響了社會(huì)的穩(wěn)定。上個(gè)世紀(jì)90年代鄧小平曾指出，如果出現(xiàn)貧富兩極分化，那么，四大矛盾(地區(qū)矛盾、民族之間的矛盾、階級(jí)矛盾、中央和地方的矛盾)就會(huì)出現(xiàn)激化，如果是這樣，中國就會(huì)出亂子⑦。要避免出亂子的話，就必須平衡權(quán)力結(jié)構(gòu)，必須對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行進(jìn)一步放權(quán)、給權(quán)，必須對(duì)有些“膨脹的經(jīng)濟(jì)主體”進(jìn)行有力的權(quán)力制衡，必須對(duì)一些利益集團(tuán)的爭權(quán)、越權(quán)行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。因?yàn)?ldquo;經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”⑧。

客觀地說，中國三十多年的改革開放初步形成了行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力三維空間的權(quán)力格局。但一些行政權(quán)力越界賺取利益，同樣，一些經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力主動(dòng)依附強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)力，低成本乃至無成本地獲得社會(huì)資源⑨。如果說，放什么權(quán)、如何放權(quán)、放權(quán)給誰是1978年以來改革的主要問題的話，那么，中國今后的改革面臨的是放權(quán)、爭權(quán)、越權(quán)的復(fù)雜問題，也更有挑戰(zhàn)性。中國社會(huì)基本上由政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力三種權(quán)力構(gòu)成，每種權(quán)力都應(yīng)該有清晰的邊界，任何權(quán)力的越界都會(huì)造成權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，而最容易越界的是處于強(qiáng)勢(shì)地位的政治權(quán)力及其衍生的行政權(quán)力。所以，對(duì)政治權(quán)力必須進(jìn)行規(guī)制⑩?？梢哉f，中國下一步的改革不僅是體制問題，更是從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的整體轉(zhuǎn)型問題，而權(quán)力結(jié)構(gòu)是當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革的前提性、根本性問題。要持續(xù)推進(jìn)改革和發(fā)展，必須完善整個(gè)社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立以中國共產(chǎn)黨為軸心，以行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力為緯度的多元化權(quán)力結(jié)構(gòu)。尤其在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域聯(lián)系日益緊密的今天，必須依據(jù)權(quán)力自身運(yùn)行規(guī)律，對(duì)行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力的運(yùn)行設(shè)立清晰的邊界，要防止以上三種權(quán)力中任何一種權(quán)力，特別是行政權(quán)力的越界和扭曲。“要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”(11)。這樣，才能保證持續(xù)改革和實(shí)現(xiàn)改革紅利，保證中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。