一個國家的現(xiàn)代化至少包括兩個最主要的方面：一是經(jīng)濟現(xiàn)代化，如農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化和國防現(xiàn)代化；二是制度現(xiàn)代化，即實現(xiàn)國家基本制度現(xiàn)代化，并實行“良治”，確保國家利益最大化、全體人民福利最大化。

國家基本制度建設(shè)與一個國家現(xiàn)代化的經(jīng)濟建設(shè)有很強的關(guān)聯(lián)性和互補性。國家基本制度建設(shè)的目的，旨在為實現(xiàn)“良治”和“長治久安”創(chuàng)造制度條件、制度環(huán)境和制度功能。這包括五個方面的國家根本利益和目標(biāo)：國家安全與領(lǐng)土完整；經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟穩(wěn)定；社會公正與人類安全；政治清明與社會穩(wěn)定；生態(tài)平衡與環(huán)境保護。國家基本制度可概括為八大機制：強制機制、汲取機制、共識機制、監(jiān)管機制、協(xié)調(diào)機制、表達(dá)機制、整合機制、再分配機制，并為中國逐步實現(xiàn)社會主義民主政治奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

良好公共治理的六大要素

發(fā)展本身既是難得的機遇，也是巨大的挑戰(zhàn)。如何利用機遇，應(yīng)對挑戰(zhàn)，或者將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機遇，這取決于一個國家能否主動推動改革，實現(xiàn)良治（good governance）。

20世紀(jì)80年代末以來，治理逐漸成為公共管理領(lǐng)域最流行的概念之一，也成為公共管理改革的重要手段和目標(biāo)。與民主、人權(quán)等在不同文化背景中容易產(chǎn)生歧義的概念不同，治理旨在尋求一個一般意義上的公共管理的范式，鼓勵各國政府、公共組織、私營部門和非政府部門積極參與到社會公共事務(wù)的管理中去，使得各國能夠分享在公共管理方面取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）于2003年發(fā)起了治理項目，旨在同中國分享其成員國在這方面的專家意見，并展開政策對話。這是我所見到的國際上首次系統(tǒng)地對中國治理的分析和評價。這一項目是從政府整體系統(tǒng)和行業(yè)部門入手展開。針對整個政府體系，項目對預(yù)算處理、公共支出、稅務(wù)系統(tǒng)、公共服務(wù)、反腐敗斗爭、監(jiān)管體系和政府組織結(jié)構(gòu)方面的發(fā)展進行了考察并盤點了遺留問題。在部門方面，OECD回顧了中國在治理方面已經(jīng)取得的成就，確定和分析存在的問題，總共涉及10個政策部門：勞動力、銀

行業(yè)、競爭、知識產(chǎn)權(quán)、外國投資、統(tǒng)計、合作治理、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護和高等教育。

OECD公共管理委員會認(rèn)為，良好的公共治理包含以下關(guān)鍵要素：

法治，所有的行為和決策都是平等的，且僅以服從法律為基礎(chǔ)。

問責(zé)，所有的政府行為、決策和決策制定過程需公開接受立法機關(guān)、民間團體和公眾——某些情況下甚至超國家機構(gòu)的詳察。

透明度，政府需愿意并能夠通過提供信息和解釋來表明，政府行為和決策在多大程度上與其經(jīng)可靠分析、明晰定義并協(xié)商同意的目標(biāo)相一致。

效率和效果，政府需為公民提供高質(zhì)量且經(jīng)濟的公共服務(wù)，并能夠監(jiān)控和評估其成效。

回應(yīng)性，政府須具備能力和靈活性對各種變化迅速做出回應(yīng)、廣泛征詢意見，并愿意審慎反省自身的角色地位。

前瞻性，政府能夠在現(xiàn)有的信息數(shù)據(jù)和政策發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上預(yù)見到未來的問題和矛盾，并根據(jù)未來的成本和可能發(fā)生的變化（人口、經(jīng)濟、環(huán)境等問題）制定相關(guān)政策。

 中國社會治理的四大轉(zhuǎn)型

筆者認(rèn)為，不必過分強調(diào)國家治理的定義，實際上，國家治理是沒有通行的、普遍的、共識性的定義的，只能說不同的國家有不同的國家治理目標(biāo)，因此也就會有不同的治理體系、治理能力等。實際上，習(xí)近平總書記在2·17講話中已經(jīng)說明：“縱觀世界，各國各有其治理體系，而各國治理能力由于客觀情況和主觀努力的差異又有或大或小的差距，甚至同一個國家在同一種治理體系下不同歷史時期的治理能力也有很大差距。”

習(xí)總書記的創(chuàng)新之處在于首次將國家治理體系和治理能力與現(xiàn)代化相聯(lián)系，這是西方學(xué)者以及OECD所沒有提到的。不僅是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而且是為了支撐和保證“五位一體”總體布局的社會主義現(xiàn)代化，并將兩種現(xiàn)代化有機地結(jié)合在一起。還有一個創(chuàng)新之處就是將國家治理體系與治理能力有機結(jié)合來討論。

過去35年中國改革開放的主線不僅是經(jīng)濟起飛、經(jīng)濟建設(shè)，同時也是制度建設(shè)、制度創(chuàng)新的過程。1978年以來，中國不僅實現(xiàn)了持續(xù)多年的高速經(jīng)濟增長，而且也發(fā)生廣泛的社會變化：一是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，即從指令性計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變；二是社會轉(zhuǎn)型，即從以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代城市社會逐步轉(zhuǎn)變，同時還正在向以知識為基礎(chǔ)的知識社會加速轉(zhuǎn)變；三是政治體制轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)中央集權(quán)政治體制向社會主義民主政治體制轉(zhuǎn)變；四是開放轉(zhuǎn)型，即從封閉、半封閉經(jīng)濟社會向建立開放經(jīng)濟和全面開放社會轉(zhuǎn)變。這種多重的轉(zhuǎn)型效應(yīng)從體制和結(jié)構(gòu)（包括社會結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)）兩個方面深刻地改變了中國，使中國社會發(fā)生了諸多規(guī)模性和實質(zhì)性的變化。多重交織的社會轉(zhuǎn)型與巨大快速的社會變化對中國政府的治理能力形成了前所未有的挑戰(zhàn)和更高的要求。

總之，中國的治理轉(zhuǎn)型特別是制度建設(shè)仍然滯后于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。因此，加強制度建設(shè)、推動政府變革、實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，即從政府主導(dǎo)的一元（獨家）壟斷社會治理模式向政府、市場和社會相互補充、相互制衡的多元共同社會治理模式的轉(zhuǎn)型，是確保中國成功地實現(xiàn)“市場轉(zhuǎn)型”、“政治轉(zhuǎn)型”、“社會轉(zhuǎn)型”和“開放轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵。

中國制度現(xiàn)代化的三個階段

在經(jīng)濟社會變遷的同時，中國也在經(jīng)歷一個制度現(xiàn)代化的過程。如果仍然以1978年為起點，我們可以把這一過程劃分為三階段：第一階段，1978年到1991年，是制度重建階段；第二階段，1992年到2001年，是制度深化階段；第三階段，2002年以后，是制度完善階段。

當(dāng)然，制度建設(shè)不是要推倒重來，而是在既有制度的基礎(chǔ)上持續(xù)、漸進地推動原有制度的變遷過程，就像經(jīng)濟發(fā)展一樣，制度建設(shè)同樣是一個逐漸深入、不斷完善的過程。歷史經(jīng)驗證明，任何徹底拋開已有的制度積累、脫離實際國情、試圖短期內(nèi)建立一個全新的制度框架的做法都將以失敗告終。因此，國家制度的現(xiàn)代化過程不可能是一蹴而就的，我們要循著制度變遷、制度建設(shè)的軌道不斷改進、不斷創(chuàng)新、不斷完善。

制度建設(shè)不僅要求我們要有政治意愿和政治目標(biāo)，關(guān)鍵還要求我們要有學(xué)習(xí)能力、創(chuàng)新能力和實施能力。可將其稱之為“能力建設(shè)”。作為執(zhí)政黨，既要能夠根據(jù)社會的需求及時出臺改革的措施，制定應(yīng)對的政策，也要有強大的執(zhí)行能力，政策、措施、辦法一經(jīng)出臺，就要能夠得到切實的實施。“言必信，行必果”，這種國家能力建設(shè)恰恰是很多發(fā)展中國家所欠缺的，也正是這些國家面臨發(fā)展困境的癥結(jié)所在，這些國家的許多藍(lán)圖、設(shè)想大多只是一個“烏托邦”。因此，從世界范圍內(nèi)來看，中國共產(chǎn)黨是一個學(xué)習(xí)型政黨，又是一個實踐型政黨，是通過實踐來學(xué)習(xí)，通過學(xué)習(xí)來進一步指導(dǎo)和促進實踐的政黨，繼而開創(chuàng)了“中國之路”，也就是1982年鄧小平同志在黨的十二大上提出的“中國特色的社會主義現(xiàn)代化之路”。探索和開創(chuàng)“中國之路”的過程非常符合我們所說的制度變遷本身的邏輯。

 同時，制度變遷有著不同的模式和路徑，就中國而言，其制度變遷表現(xiàn)出如下特點：其一，中國的制度變遷屬于自覺式，而不是自發(fā)式。黨和國家認(rèn)識到了我們的基本國情，在我們960萬平方公里國土范圍內(nèi)治理8000多萬黨員的黨組織、超過13億人口的社會，不可能靠自發(fā)方式的制度變遷，因為時間太長，代價太大，我們必須是自覺地去做，這樣時間相對短，代價相對小。其二，中國的制度變遷不是被動的，而是主動的。我們不能等到黨和國家已經(jīng)面臨生死存亡的危機時刻才來思考出路，尋求變革，而應(yīng)該居安思危，“存而不忘亡，治而不忘亂”。這就要求我們的制度變遷必須是主動的、積極的、政府主導(dǎo)的過程。其三，中國的制度變遷主要不是誘致性的，而是強制性的。雖然中國的很多制度變遷都兼具誘致性和強制性特點，但還是以強制性為主。強制性的制度變遷可以加快我們的制度建設(shè)，在短時期內(nèi)獲得制度紅利。例如在我們現(xiàn)在實行的政府采購制度下，使得1978年前全國只不過就10億元左右的政府采購規(guī)模，在2006年達(dá)到了3600億元。

我們還要注意，國家基本制度是國家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)然它不像高速公路那樣看得見、摸得著，屬于硬件基礎(chǔ)設(shè)施。制度建設(shè)是一種無形基礎(chǔ)設(shè)施，或者說是軟設(shè)施，是一個國家軟實力的重要表現(xiàn)，同時也是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要推動因素。制度建設(shè)具有很強的正外部性、基礎(chǔ)性和先行性。因此，我把它稱之為是“無形投入”、“軟投入”，并且這種投入能夠帶來長期的回報和紅利。從經(jīng)濟學(xué)上講，“硬投入”大多是一種即期回報、短期回報，而“軟投入”則是一種長期回報。古今中外國家發(fā)展的歷史表明，國家單靠賢明的君主或帝王是不可能實現(xiàn)長治久安的，能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)的根本途徑就是進行完備的制度建設(shè)，這也是我們要加強制度建設(shè)的根本原因所在。

總之，制度是一種特殊的（全國性）公共產(chǎn)品，國家或政府是它的主要提供者，也是它的主要實施者和保障者。我們進行制度建設(shè)，就是要降低黨的治理成本、降低國家治理的成本，以及降低社會治理的成本。

（作者為清華大學(xué)國情研究院院長、公共管理學(xué)院教授 胡鞍鋼）