一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化至少包括兩個(gè)最主要的方面：一是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，如農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化和國(guó)防現(xiàn)代化；二是制度現(xiàn)代化，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家基本制度現(xiàn)代化，并實(shí)行“良治”，確保國(guó)家利益最大化、全體人民福利最大化。

國(guó)家基本制度建設(shè)與一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)建設(shè)有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性。國(guó)家基本制度建設(shè)的目的，旨在為實(shí)現(xiàn)“良治”和“長(zhǎng)治久安”創(chuàng)造制度條件、制度環(huán)境和制度功能。這包括五個(gè)方面的國(guó)家根本利益和目標(biāo)：國(guó)家安全與領(lǐng)土完整；經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；社會(huì)公正與人類(lèi)安全；政治清明與社會(huì)穩(wěn)定；生態(tài)平衡與環(huán)境保護(hù)。國(guó)家基本制度可概括為八大機(jī)制：強(qiáng)制機(jī)制、汲取機(jī)制、共識(shí)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、整合機(jī)制、再分配機(jī)制，并為中國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

良好公共治理的六大要素

發(fā)展本身既是難得的機(jī)遇，也是巨大的挑戰(zhàn)。如何利用機(jī)遇，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，或者將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇，這取決于一個(gè)國(guó)家能否主動(dòng)推動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)良治（good governance）。

20世紀(jì)80年代末以來(lái)，治理逐漸成為公共管理領(lǐng)域最流行的概念之一，也成為公共管理改革的重要手段和目標(biāo)。與民主、人權(quán)等在不同文化背景中容易產(chǎn)生歧義的概念不同，治理旨在尋求一個(gè)一般意義上的公共管理的范式，鼓勵(lì)各國(guó)政府、公共組織、私營(yíng)部門(mén)和非政府部門(mén)積極參與到社會(huì)公共事務(wù)的管理中去，使得各國(guó)能夠分享在公共管理方面取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）于2003年發(fā)起了治理項(xiàng)目，旨在同中國(guó)分享其成員國(guó)在這方面的專(zhuān)家意見(jiàn)，并展開(kāi)政策對(duì)話(huà)。這是我所見(jiàn)到的國(guó)際上首次系統(tǒng)地對(duì)中國(guó)治理的分析和評(píng)價(jià)。這一項(xiàng)目是從政府整體系統(tǒng)和行業(yè)部門(mén)入手展開(kāi)。針對(duì)整個(gè)政府體系，項(xiàng)目對(duì)預(yù)算處理、公共支出、稅務(wù)系統(tǒng)、公共服務(wù)、反腐敗斗爭(zhēng)、監(jiān)管體系和政府組織結(jié)構(gòu)方面的發(fā)展進(jìn)行了考察并盤(pán)點(diǎn)了遺留問(wèn)題。在部門(mén)方面，OECD回顧了中國(guó)在治理方面已經(jīng)取得的成就，確定和分析存在的問(wèn)題，總共涉及10個(gè)政策部門(mén)：勞動(dòng)力、銀

行業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、外國(guó)投資、統(tǒng)計(jì)、合作治理、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)和高等教育。

OECD公共管理委員會(huì)認(rèn)為，良好的公共治理包含以下關(guān)鍵要素：

法治，所有的行為和決策都是平等的，且僅以服從法律為基礎(chǔ)。

問(wèn)責(zé)，所有的政府行為、決策和決策制定過(guò)程需公開(kāi)接受立法機(jī)關(guān)、民間團(tuán)體和公眾——某些情況下甚至超國(guó)家機(jī)構(gòu)的詳察。

透明度，政府需愿意并能夠通過(guò)提供信息和解釋來(lái)表明，政府行為和決策在多大程度上與其經(jīng)可靠分析、明晰定義并協(xié)商同意的目標(biāo)相一致。

效率和效果，政府需為公民提供高質(zhì)量且經(jīng)濟(jì)的公共服務(wù)，并能夠監(jiān)控和評(píng)估其成效。

回應(yīng)性，政府須具備能力和靈活性對(duì)各種變化迅速做出回應(yīng)、廣泛征詢(xún)意見(jiàn)，并愿意審慎反省自身的角色地位。

前瞻性，政府能夠在現(xiàn)有的信息數(shù)據(jù)和政策發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上預(yù)見(jiàn)到未來(lái)的問(wèn)題和矛盾，并根據(jù)未來(lái)的成本和可能發(fā)生的變化（人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等問(wèn)題）制定相關(guān)政策。

 中國(guó)社會(huì)治理的四大轉(zhuǎn)型

筆者認(rèn)為，不必過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的定義，實(shí)際上，國(guó)家治理是沒(méi)有通行的、普遍的、共識(shí)性的定義的，只能說(shuō)不同的國(guó)家有不同的國(guó)家治理目標(biāo)，因此也就會(huì)有不同的治理體系、治理能力等。實(shí)際上，習(xí)近平總書(shū)記在2·17講話(huà)中已經(jīng)說(shuō)明：“縱觀(guān)世界，各國(guó)各有其治理體系，而各國(guó)治理能力由于客觀(guān)情況和主觀(guān)努力的差異又有或大或小的差距，甚至同一個(gè)國(guó)家在同一種治理體系下不同歷史時(shí)期的治理能力也有很大差距。”

習(xí)總書(shū)記的創(chuàng)新之處在于首次將國(guó)家治理體系和治理能力與現(xiàn)代化相聯(lián)系，這是西方學(xué)者以及OECD所沒(méi)有提到的。不僅是國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而且是為了支撐和保證“五位一體”總體布局的社會(huì)主義現(xiàn)代化，并將兩種現(xiàn)代化有機(jī)地結(jié)合在一起。還有一個(gè)創(chuàng)新之處就是將國(guó)家治理體系與治理能力有機(jī)結(jié)合來(lái)討論。

過(guò)去35年中國(guó)改革開(kāi)放的主線(xiàn)不僅是經(jīng)濟(jì)起飛、經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)也是制度建設(shè)、制度創(chuàng)新的過(guò)程。1978年以來(lái)，中國(guó)不僅實(shí)現(xiàn)了持續(xù)多年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且也發(fā)生廣泛的社會(huì)變化：一是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，即從指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變；二是社會(huì)轉(zhuǎn)型，即從以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代城市社會(huì)逐步轉(zhuǎn)變，同時(shí)還正在向以知識(shí)為基礎(chǔ)的知識(shí)社會(huì)加速轉(zhuǎn)變；三是政治體制轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)中央集權(quán)政治體制向社會(huì)主義民主政治體制轉(zhuǎn)變；四是開(kāi)放轉(zhuǎn)型，即從封閉、半封閉經(jīng)濟(jì)社會(huì)向建立開(kāi)放經(jīng)濟(jì)和全面開(kāi)放社會(huì)轉(zhuǎn)變。這種多重的轉(zhuǎn)型效應(yīng)從體制和結(jié)構(gòu)（包括社會(huì)結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)）兩個(gè)方面深刻地改變了中國(guó)，使中國(guó)社會(huì)發(fā)生了諸多規(guī)模性和實(shí)質(zhì)性的變化。多重交織的社會(huì)轉(zhuǎn)型與巨大快速的社會(huì)變化對(duì)中國(guó)政府的治理能力形成了前所未有的挑戰(zhàn)和更高的要求。

總之，中國(guó)的治理轉(zhuǎn)型特別是制度建設(shè)仍然滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。因此，加強(qiáng)制度建設(shè)、推動(dòng)政府變革、實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，即從政府主導(dǎo)的一元（獨(dú)家）壟斷社會(huì)治理模式向政府、市場(chǎng)和社會(huì)相互補(bǔ)充、相互制衡的多元共同社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型，是確保中國(guó)成功地實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)轉(zhuǎn)型”、“政治轉(zhuǎn)型”、“社會(huì)轉(zhuǎn)型”和“開(kāi)放轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵。

中國(guó)制度現(xiàn)代化的三個(gè)階段

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的同時(shí)，中國(guó)也在經(jīng)歷一個(gè)制度現(xiàn)代化的過(guò)程。如果仍然以1978年為起點(diǎn)，我們可以把這一過(guò)程劃分為三階段：第一階段，1978年到1991年，是制度重建階段；第二階段，1992年到2001年，是制度深化階段；第三階段，2002年以后，是制度完善階段。

當(dāng)然，制度建設(shè)不是要推倒重來(lái)，而是在既有制度的基礎(chǔ)上持續(xù)、漸進(jìn)地推動(dòng)原有制度的變遷過(guò)程，就像經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，制度建設(shè)同樣是一個(gè)逐漸深入、不斷完善的過(guò)程。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，任何徹底拋開(kāi)已有的制度積累、脫離實(shí)際國(guó)情、試圖短期內(nèi)建立一個(gè)全新的制度框架的做法都將以失敗告終。因此，國(guó)家制度的現(xiàn)代化過(guò)程不可能是一蹴而就的，我們要循著制度變遷、制度建設(shè)的軌道不斷改進(jìn)、不斷創(chuàng)新、不斷完善。

制度建設(shè)不僅要求我們要有政治意愿和政治目標(biāo)，關(guān)鍵還要求我們要有學(xué)習(xí)能力、創(chuàng)新能力和實(shí)施能力。可將其稱(chēng)之為“能力建設(shè)”。作為執(zhí)政黨，既要能夠根據(jù)社會(huì)的需求及時(shí)出臺(tái)改革的措施，制定應(yīng)對(duì)的政策，也要有強(qiáng)大的執(zhí)行能力，政策、措施、辦法一經(jīng)出臺(tái)，就要能夠得到切實(shí)的實(shí)施。“言必信，行必果”，這種國(guó)家能力建設(shè)恰恰是很多發(fā)展中國(guó)家所欠缺的，也正是這些國(guó)家面臨發(fā)展困境的癥結(jié)所在，這些國(guó)家的許多藍(lán)圖、設(shè)想大多只是一個(gè)“烏托邦”。因此，從世界范圍內(nèi)來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)學(xué)習(xí)型政黨，又是一個(gè)實(shí)踐型政黨，是通過(guò)實(shí)踐來(lái)學(xué)習(xí)，通過(guò)學(xué)習(xí)來(lái)進(jìn)一步指導(dǎo)和促進(jìn)實(shí)踐的政黨，繼而開(kāi)創(chuàng)了“中國(guó)之路”，也就是1982年鄧小平同志在黨的十二大上提出的“中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化之路”。探索和開(kāi)創(chuàng)“中國(guó)之路”的過(guò)程非常符合我們所說(shuō)的制度變遷本身的邏輯。

 同時(shí)，制度變遷有著不同的模式和路徑，就中國(guó)而言，其制度變遷表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：其一，中國(guó)的制度變遷屬于自覺(jué)式，而不是自發(fā)式。黨和國(guó)家認(rèn)識(shí)到了我們的基本國(guó)情，在我們960萬(wàn)平方公里國(guó)土范圍內(nèi)治理8000多萬(wàn)黨員的黨組織、超過(guò)13億人口的社會(huì)，不可能靠自發(fā)方式的制度變遷，因?yàn)闀r(shí)間太長(zhǎng)，代價(jià)太大，我們必須是自覺(jué)地去做，這樣時(shí)間相對(duì)短，代價(jià)相對(duì)小。其二，中國(guó)的制度變遷不是被動(dòng)的，而是主動(dòng)的。我們不能等到黨和國(guó)家已經(jīng)面臨生死存亡的危機(jī)時(shí)刻才來(lái)思考出路，尋求變革，而應(yīng)該居安思危，“存而不忘亡，治而不忘亂”。這就要求我們的制度變遷必須是主動(dòng)的、積極的、政府主導(dǎo)的過(guò)程。其三，中國(guó)的制度變遷主要不是誘致性的，而是強(qiáng)制性的。雖然中國(guó)的很多制度變遷都兼具誘致性和強(qiáng)制性特點(diǎn)，但還是以強(qiáng)制性為主。強(qiáng)制性的制度變遷可以加快我們的制度建設(shè)，在短時(shí)期內(nèi)獲得制度紅利。例如在我們現(xiàn)在實(shí)行的政府采購(gòu)制度下，使得1978年前全國(guó)只不過(guò)就10億元左右的政府采購(gòu)規(guī)模，在2006年達(dá)到了3600億元。

我們還要注意，國(guó)家基本制度是國(guó)家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)然它不像高速公路那樣看得見(jiàn)、摸得著，屬于硬件基礎(chǔ)設(shè)施。制度建設(shè)是一種無(wú)形基礎(chǔ)設(shè)施，或者說(shuō)是軟設(shè)施，是一個(gè)國(guó)家軟實(shí)力的重要表現(xiàn)，同時(shí)也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)因素。制度建設(shè)具有很強(qiáng)的正外部性、基礎(chǔ)性和先行性。因此，我把它稱(chēng)之為是“無(wú)形投入”、“軟投入”，并且這種投入能夠帶來(lái)長(zhǎng)期的回報(bào)和紅利。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，“硬投入”大多是一種即期回報(bào)、短期回報(bào)，而“軟投入”則是一種長(zhǎng)期回報(bào)。古今中外國(guó)家發(fā)展的歷史表明，國(guó)家單靠賢明的君主或帝王是不可能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的，能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)的根本途徑就是進(jìn)行完備的制度建設(shè)，這也是我們要加強(qiáng)制度建設(shè)的根本原因所在。

總之，制度是一種特殊的（全國(guó)性）公共產(chǎn)品，國(guó)家或政府是它的主要提供者，也是它的主要實(shí)施者和保障者。我們進(jìn)行制度建設(shè)，就是要降低黨的治理成本、降低國(guó)家治理的成本，以及降低社會(huì)治理的成本。

（作者為清華大學(xué)國(guó)情研究院院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院教授 胡鞍鋼）