【內(nèi)容提要】 文章針對近年出現(xiàn)的土地聚集(農(nóng)業(yè)用地規(guī)模經(jīng)營和集中宅基地)現(xiàn)象，從理論上對其帶來的問題進行了歸納，強調(diào)了政府實施新制度的高成本。然后，借助對中外歷史事實的系統(tǒng)與深入的反思指出，不論是從博弈還是克服制度變革成本的視角，近年趨向土地聚集的創(chuàng)新不能算作明智之舉，土地制度應(yīng)該按照既有的路徑穩(wěn)步前進。

【關(guān) 鍵 詞】制度/制度變遷/土地聚集/歷史反思

最近幾年，對中國農(nóng)村穩(wěn)定實施了30余年的土地集體所有、農(nóng)民家庭經(jīng)營制度，開始有了反對的聲音，并出現(xiàn)了不同的做法，引起了不一般的反響，其中最有代表性的就是建設(shè)用地集中轉(zhuǎn)賣和農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營。

眾所周知，今天的土地制度是歷史的產(chǎn)物。經(jīng)過土地改革(1949-1952年)的土地私有制，合作化、集體化和人民公社化(1953-1978年)時期的土地集體所有、農(nóng)民集體耕種的公有制，最終在改革開放后(1978年至今)走到了土地集體所有、農(nóng)民家庭經(jīng)營。顯然，今天的土地制度是長期制度變遷、制度選擇的結(jié)果，是理論和實踐反復(fù)檢驗的結(jié)果。但新出現(xiàn)的土地聚集現(xiàn)象似乎顯示，穩(wěn)定了30余年的土地制度不穩(wěn)定了，或者就要被取代了。真的是這樣嗎？應(yīng)該這樣嗎？

而新出現(xiàn)的土地聚集現(xiàn)象有著新鮮的時代印痕。它顯然屬于中國進入了工業(yè)化后期階段、城鎮(zhèn)人口接近并超過總?cè)丝诘?0%時的特有現(xiàn)象；還與二元經(jīng)濟、城鎮(zhèn)化、土地財政、土地升值、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)緊張等現(xiàn)實問題糾纏在一起，構(gòu)成了一個錯綜復(fù)雜的新現(xiàn)象。但這是否就可以說，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化目標(biāo)下，土地聚集是勢所必然的唯一選擇？就壓根不用考慮歷史地選擇了？甚至連會付出怎樣的代價都可以置之不理了？

對此，本文將從中外土地制度變遷回顧和反思的角度，尤其通過比較英國圈地運動與中國當(dāng)前土地制度變遷的成本，對聚集現(xiàn)象進行評判，進而判斷中國農(nóng)村土地制度的未來走向。

一、土地聚集現(xiàn)象

不同于穩(wěn)定了30年的基本土地制度，土地聚集現(xiàn)象和新的制度形式是最近幾年才在某些地方出現(xiàn)的，主要有“成都模式”、“嘉興模式”和“蘇州模式”。

(一)“成都模式”

成都市從2008年開始開展了農(nóng)村土地制度改革。這一改革包括比較系統(tǒng)的制度保障，確權(quán)頒證、出臺法規(guī)、建立“政府引導(dǎo)、市場運作”的投資平臺和新型農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)、率先設(shè)立耕地保護基金是其中的主要內(nèi)容。具體做法則是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，將農(nóng)戶集中到新區(qū)居住，通過整理宅基地，將土地指標(biāo)賣給政府，置換出農(nóng)業(yè)用地，或?qū)⒄沓龅恼厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)。[1]

(二)“嘉興模式”

嘉興于2008年啟動實施了“兩分兩換”的農(nóng)村土地制度改革試點。“兩分兩換”是指宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)用房或政府的購房補貼，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換股權(quán)或社會保障等權(quán)益。

(三)“蘇州模式”

蘇州為推進城鄉(xiāng)一體化進行的農(nóng)村土地制度改革具體措施是“三集中”、“三置換”和“三大合作”。“三集中”指工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中，農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，農(nóng)戶向新型社區(qū)集中居住或就地集中居住。“三置換”就是依照相關(guān)法律和政策，由農(nóng)民自愿將自己在集體擁有的集體資產(chǎn)所有權(quán)和收益分配權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及住房所有權(quán)，量化到個人，進行實物、價值、股份或者社會保障置換。“三大合作”包括土地股份合作社、社區(qū)股份合作社與農(nóng)民專業(yè)合作社。[2]

概括起來，這些做法與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的要求有著割不斷的聯(lián)系，其實質(zhì)內(nèi)容就是要動農(nóng)民的承包地和宅基地，要促使農(nóng)民集中居住、集中經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?。其中積極、善意的考量在于，試圖使農(nóng)民的宅基地使用得更有效率、更有價值；使農(nóng)業(yè)的小規(guī)模經(jīng)營劣勢得到改善，走上規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路，提高農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，增加農(nóng)民收入。