二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國(guó)一直處于世界經(jīng)濟(jì)體系的核心地位，對(duì)于他國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其可能對(duì)美國(guó)地位產(chǎn)生的影響甚為敏感和警覺。中國(guó)自改革開放以來創(chuàng)造出了經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的奇跡，因此引起了美國(guó)的特別關(guān)注，成為美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的焦點(diǎn)之一。美方不僅擔(dān)心中國(guó)經(jīng)濟(jì)上的崛起會(huì)挑戰(zhàn)其經(jīng)濟(jì)霸主的地位，還擔(dān)心中國(guó)的發(fā)展模式會(huì)損害“華盛頓共識(shí)”在世界上的號(hào)召力。為了消除這些憂慮，美國(guó)采取了一系列的政策組合，經(jīng)濟(jì)手段和非經(jīng)濟(jì)手段都得到了最大程度的利用。本文擬對(duì)美國(guó)對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策中的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行梳理和闡述，并對(duì)美方政策組合的主要原因進(jìn)行分析和解讀。

經(jīng)濟(jì)手段

中美關(guān)系正常化之后，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的對(duì)華對(duì)策不僅包括傳統(tǒng)的貿(mào)易保護(hù)主義——進(jìn)口限制和出口擴(kuò)張，還包括20世紀(jì)70年代開始出現(xiàn)的“匯率保護(hù)主義”，不斷要求人民幣升值。

傳統(tǒng)貿(mào)易保護(hù)主義中美建交之初，由于冷戰(zhàn)時(shí)期對(duì)抗蘇聯(lián)的安全需要，再加上中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系尚處于起步階段，美國(guó)在對(duì)華貿(mào)易問題上總體上持鼓勵(lì)和開放的態(tài)度。兩國(guó)建交后不久，美國(guó)即給予中國(guó)最惠國(guó)待遇，反映在雙邊貿(mào)易上是兩國(guó)貿(mào)易額從1978年的11.146億美元迅速上升到1980年的48.127億美元，增長(zhǎng)了4倍多(表1)。美國(guó)學(xué)者南希·塔克(Nancy Bernkopf Tucker)很好地總結(jié)了這一時(shí)期美國(guó)對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策的總體特點(diǎn)：“(中美)針對(duì)蘇聯(lián)的共同戰(zhàn)略計(jì)劃促使從尼克松到老布什時(shí)期的美國(guó)政府向中國(guó)做出妥協(xié)讓步，錯(cuò)綜復(fù)雜的三角政治關(guān)系促進(jìn)了兩國(guó)之間的貿(mào)易增長(zhǎng)和文化聯(lián)系。”

但是即使是在這一時(shí)期，隨著中國(guó)對(duì)美出口的部分產(chǎn)品的迅速增長(zhǎng)，美國(guó)立即揮動(dòng)了貿(mào)易保護(hù)主義的大棒。一個(gè)著名的案例發(fā)生于1982—1983年間。在兩國(guó)簽訂第二個(gè)紡織品貿(mào)易協(xié)定的過程中，美方強(qiáng)硬要求中國(guó)對(duì)美紡織品出口年增長(zhǎng)率不能超過1%，對(duì)中國(guó)紡織品實(shí)施嚴(yán)格的進(jìn)口限制，由此點(diǎn)燃了中美之間的第一次貿(mào)易戰(zhàn)。兩國(guó)貿(mào)易的增長(zhǎng)嚴(yán)重受挫，雙邊貿(mào)易額從1981年的54.68億美元下降至1982年的51.958億美元和1983年的44.202億美元(表1)。20世紀(jì)80年代以后，隨著雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的迅速擴(kuò)張，美國(guó)反復(fù)動(dòng)用這一手段對(duì)來自中國(guó)的各類產(chǎn)品進(jìn)行限制。

從80年代后半期開始，隨著中國(guó)申請(qǐng)加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定，美國(guó)對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策中又增加了一個(gè)新的手段——出口擴(kuò)張，要求中國(guó)向美國(guó)產(chǎn)品開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。中美之間在這一問題上的第一次重要交鋒發(fā)生在1992—1993年，美國(guó)要求中國(guó)取消諸如進(jìn)口配額、進(jìn)口許可證、國(guó)內(nèi)貿(mào)易壁壘等非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，為美國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)清除障礙。1992年8月，美國(guó)單方面要求中國(guó)立即按照美國(guó)條件開放中國(guó)市場(chǎng)，并以對(duì)總價(jià)達(dá)39億美元的中國(guó)產(chǎn)品強(qiáng)征報(bào)復(fù)性關(guān)稅發(fā)出制裁威脅，由此引發(fā)中國(guó)的反制措施。1993年，新上任的克林頓政府又向中國(guó)政府提出開放市場(chǎng)的最終期限，新一輪爭(zhēng)端以中國(guó)取消283種產(chǎn)品的進(jìn)口配額、降低234種產(chǎn)品的關(guān)稅而收?qǐng)觥?/p>

在中美兩國(guó)政府就中國(guó)入世問題進(jìn)行的談判中，美國(guó)提出的條件極為苛刻。史蒂芬·科恩(Stephen Cohen)等人的論述可謂一針見血：“(美國(guó))給予中國(guó)永久性最惠國(guó)待遇和支持中國(guó)入世的實(shí)質(zhì)并不是幫中國(guó)做好事，其實(shí)質(zhì)是從這個(gè)正在崛起的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)手中攫取盡可能多的妥協(xié)，迫使其最大限度地開放市場(chǎng)。” 在最終由中美簽訂的中國(guó)入世雙邊協(xié)定中，美國(guó)傳統(tǒng)貿(mào)易保護(hù)主義的兩把利刃——進(jìn)口限制和出口擴(kuò)張——都得到了充分的體現(xiàn)。就出口擴(kuò)張看，中國(guó)不僅同意大幅降低關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，而且還同意對(duì)外開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，除了農(nóng)業(yè)和工業(yè)之外，包括像電信、金融、保險(xiǎn)和資產(chǎn)管理等服務(wù)業(yè)的許多重要領(lǐng)域都允許外資進(jìn)入。在進(jìn)口限制方面，美國(guó)迫使中國(guó)接受了所謂的“超WTO義務(wù)”(WTO-plus commitments)，不承認(rèn)中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，允許美國(guó)在中國(guó)某一類產(chǎn)品出口激增時(shí)動(dòng)用“保障條款”以及“特殊保障條款”等貿(mào)易救濟(jì)措施。對(duì)于美國(guó)強(qiáng)迫中國(guó)接受的這些“超WTO義務(wù)”，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家尼古拉斯·拉迪(Nicholas Lardy)評(píng)論道：“這些條件……過于苛刻，已經(jīng)違背了世貿(mào)組織的基本原則。”

中國(guó)入世以后，美國(guó)充分利用中國(guó)入世時(shí)做出的讓步，進(jìn)口限制和出口擴(kuò)張兩把傳統(tǒng)保護(hù)主義的利刃鋒芒畢露。世界銀行的“全球反傾銷數(shù)據(jù)庫(kù)”顯示，小布什政府執(zhí)政的八年內(nèi)，美國(guó)總共向中國(guó)發(fā)起了64項(xiàng)反傾銷調(diào)查，平均每年8項(xiàng)。從2009年到2011年奧巴馬政府當(dāng)政的前三年，美國(guó)向中國(guó)發(fā)起的反傾銷案件仍然維持高強(qiáng)度和高頻率，共發(fā)起了21項(xiàng)，平均每年7項(xiàng)。而2012年的第一季度，美國(guó)又向中國(guó)發(fā)起了2項(xiàng)反傾銷調(diào)查案。同時(shí)，美方在打開中國(guó)市場(chǎng)方面毫不松懈，目前已將開放中國(guó)金融保險(xiǎn)市場(chǎng)作為主要目標(biāo)。匯率保護(hù)主義隨著中國(guó)于2001年成功加入世界貿(mào)易組織，中美之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系得到了迅速的提升。與此同時(shí)，中美貿(mào)易額大幅增長(zhǎng)帶來的一個(gè)突出問題是兩國(guó)之間的貿(mào)易不平衡問題。對(duì)于美國(guó)對(duì)華巨額貿(mào)易逆差的原因，經(jīng)濟(jì)學(xué)家有眾多論述，主要有美國(guó)國(guó)內(nèi)的低儲(chǔ)蓄高消費(fèi)、全球化背景下中國(guó)作為全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中加工組裝基地的地位、中美雙方統(tǒng)計(jì)差異、美國(guó)對(duì)高科技產(chǎn)品的出口限制以及美國(guó)自身的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等原因。但是，美國(guó)政府和政客在尋找原因時(shí)并不遵從經(jīng)濟(jì)邏輯，而是從政治需要出發(fā)，將美國(guó)的貿(mào)易逆差主要?dú)w咎于人民幣的匯率。

美國(guó)針對(duì)中國(guó)的匯率保護(hù)主義手段起始于2003年。眾多美國(guó)政客認(rèn)為，中國(guó)為了促進(jìn)出口和限制進(jìn)口，故意“人為地”壓低人民幣匯率；中國(guó)對(duì)匯率的“操縱”是美國(guó)對(duì)華巨額貿(mào)易逆差的“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;。鑒于這一認(rèn)識(shí)，美方認(rèn)為減小貿(mào)易逆差的最佳途徑是迫使人民幣升值，因此加大了對(duì)中國(guó)政府的壓力。據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里·赫夫鮑爾(Gary C.Hufbauer)的不完全統(tǒng)計(jì)，2003年至2006年間，美國(guó)國(guó)會(huì)提出了23項(xiàng)有關(guān)人民幣匯率的法案和決議，或者要求人民幣直接升值，或者要求將中國(guó)定為“貨幣操縱國(guó)”。最擅長(zhǎng)揪住人民幣匯率問題大做文章的國(guó)會(huì)議員當(dāng)屬紐約州參議員舒默(Charles Schumer)和南卡羅來納州參議員格拉漢姆(Lindsey Graham)。從2003年起兩人多次聯(lián)合發(fā)起議案，要求人民幣在短期內(nèi)升值27.5%，否則就以懲罰性關(guān)稅進(jìn)行報(bào)復(fù)。除了美國(guó)國(guó)會(huì)，美國(guó)行政部門也反復(fù)指責(zé)中國(guó)的匯率政策。美國(guó)財(cái)政部半年一次向國(guó)會(huì)提交的《國(guó)際經(jīng)濟(jì)和匯率政策報(bào)告》每一次都指出人民幣幣值太低，要求中國(guó)政府升值人民幣。為了減輕美方的壓力，中國(guó)政府從2005年7月1日開始調(diào)整了匯率政策，人民幣開始升值。截至2012年3月，升值幅度已達(dá)24%。

值得注意的是，人民幣的升值并沒有帶來美國(guó)對(duì)華貿(mào)易逆差的下降。中美學(xué)者的研究都發(fā)現(xiàn)，隨著人民幣不斷升值，美國(guó)對(duì)中國(guó)出口并未出現(xiàn)明顯改善，中美貿(mào)易逆差卻呈現(xiàn)不斷增加趨勢(shì)。面對(duì)這些發(fā)現(xiàn)，匯率保護(hù)主義的擁護(hù)者本應(yīng)進(jìn)行反思，但是他們的對(duì)策卻是指責(zé)人民幣升值的幅度不夠，進(jìn)一步要求中國(guó)政府調(diào)整匯率政策。2008年7月《金融時(shí)報(bào)》上的一篇文章就指出，“中國(guó)貨幣的升值幅度只達(dá)到了實(shí)際所需的三分之一到二分之一之間的水平”。由于這一思想的指導(dǎo)，美國(guó)國(guó)內(nèi)很大一部分人始終將人民幣幣值看作是中美兩國(guó)貿(mào)易不平衡的主要原因。人民幣匯率因此一直是近年來中美雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的一個(gè)焦點(diǎn)問題之一。