二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國一直處于世界經(jīng)濟體系的核心地位，對于他國經(jīng)濟的發(fā)展及其可能對美國地位產(chǎn)生的影響甚為敏感和警覺。中國自改革開放以來創(chuàng)造出了經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的奇跡，因此引起了美國的特別關(guān)注，成為美國對外經(jīng)濟政策的焦點之一。美方不僅擔(dān)心中國經(jīng)濟上的崛起會挑戰(zhàn)其經(jīng)濟霸主的地位，還擔(dān)心中國的發(fā)展模式會損害“華盛頓共識”在世界上的號召力。為了消除這些憂慮，美國采取了一系列的政策組合，經(jīng)濟手段和非經(jīng)濟手段都得到了最大程度的利用。本文擬對美國對華經(jīng)貿(mào)政策中的經(jīng)濟和非經(jīng)濟手段進行梳理和闡述，并對美方政策組合的主要原因進行分析和解讀。

經(jīng)濟手段

中美關(guān)系正?；螅绹诮?jīng)濟領(lǐng)域的對華對策不僅包括傳統(tǒng)的貿(mào)易保護主義——進口限制和出口擴張，還包括20世紀(jì)70年代開始出現(xiàn)的“匯率保護主義”，不斷要求人民幣升值。

傳統(tǒng)貿(mào)易保護主義中美建交之初，由于冷戰(zhàn)時期對抗蘇聯(lián)的安全需要，再加上中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系尚處于起步階段，美國在對華貿(mào)易問題上總體上持鼓勵和開放的態(tài)度。兩國建交后不久，美國即給予中國最惠國待遇，反映在雙邊貿(mào)易上是兩國貿(mào)易額從1978年的11.146億美元迅速上升到1980年的48.127億美元，增長了4倍多(表1)。美國學(xué)者南希·塔克(Nancy Bernkopf Tucker)很好地總結(jié)了這一時期美國對華經(jīng)貿(mào)政策的總體特點：“(中美)針對蘇聯(lián)的共同戰(zhàn)略計劃促使從尼克松到老布什時期的美國政府向中國做出妥協(xié)讓步，錯綜復(fù)雜的三角政治關(guān)系促進了兩國之間的貿(mào)易增長和文化聯(lián)系。”

但是即使是在這一時期，隨著中國對美出口的部分產(chǎn)品的迅速增長，美國立即揮動了貿(mào)易保護主義的大棒。一個著名的案例發(fā)生于1982—1983年間。在兩國簽訂第二個紡織品貿(mào)易協(xié)定的過程中，美方強硬要求中國對美紡織品出口年增長率不能超過1%，對中國紡織品實施嚴(yán)格的進口限制，由此點燃了中美之間的第一次貿(mào)易戰(zhàn)。兩國貿(mào)易的增長嚴(yán)重受挫，雙邊貿(mào)易額從1981年的54.68億美元下降至1982年的51.958億美元和1983年的44.202億美元(表1)。20世紀(jì)80年代以后，隨著雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的迅速擴張，美國反復(fù)動用這一手段對來自中國的各類產(chǎn)品進行限制。

從80年代后半期開始，隨著中國申請加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定，美國對華經(jīng)貿(mào)政策中又增加了一個新的手段——出口擴張，要求中國向美國產(chǎn)品開放國內(nèi)市場。中美之間在這一問題上的第一次重要交鋒發(fā)生在1992—1993年，美國要求中國取消諸如進口配額、進口許可證、國內(nèi)貿(mào)易壁壘等非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，為美國產(chǎn)品進入中國市場清除障礙。1992年8月，美國單方面要求中國立即按照美國條件開放中國市場，并以對總價達39億美元的中國產(chǎn)品強征報復(fù)性關(guān)稅發(fā)出制裁威脅，由此引發(fā)中國的反制措施。1993年，新上任的克林頓政府又向中國政府提出開放市場的最終期限，新一輪爭端以中國取消283種產(chǎn)品的進口配額、降低234種產(chǎn)品的關(guān)稅而收場。

在中美兩國政府就中國入世問題進行的談判中，美國提出的條件極為苛刻。史蒂芬·科恩(Stephen Cohen)等人的論述可謂一針見血：“(美國)給予中國永久性最惠國待遇和支持中國入世的實質(zhì)并不是幫中國做好事，其實質(zhì)是從這個正在崛起的經(jīng)濟強國手中攫取盡可能多的妥協(xié)，迫使其最大限度地開放市場。” 在最終由中美簽訂的中國入世雙邊協(xié)定中，美國傳統(tǒng)貿(mào)易保護主義的兩把利刃——進口限制和出口擴張——都得到了充分的體現(xiàn)。就出口擴張看，中國不僅同意大幅降低關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，而且還同意對外開放國內(nèi)市場，除了農(nóng)業(yè)和工業(yè)之外，包括像電信、金融、保險和資產(chǎn)管理等服務(wù)業(yè)的許多重要領(lǐng)域都允許外資進入。在進口限制方面，美國迫使中國接受了所謂的“超WTO義務(wù)”(WTO-plus commitments)，不承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟地位，允許美國在中國某一類產(chǎn)品出口激增時動用“保障條款”以及“特殊保障條款”等貿(mào)易救濟措施。對于美國強迫中國接受的這些“超WTO義務(wù)”，美國經(jīng)濟學(xué)家尼古拉斯·拉迪(Nicholas Lardy)評論道：“這些條件……過于苛刻，已經(jīng)違背了世貿(mào)組織的基本原則。”

中國入世以后，美國充分利用中國入世時做出的讓步，進口限制和出口擴張兩把傳統(tǒng)保護主義的利刃鋒芒畢露。世界銀行的“全球反傾銷數(shù)據(jù)庫”顯示，小布什政府執(zhí)政的八年內(nèi)，美國總共向中國發(fā)起了64項反傾銷調(diào)查，平均每年8項。從2009年到2011年奧巴馬政府當(dāng)政的前三年，美國向中國發(fā)起的反傾銷案件仍然維持高強度和高頻率，共發(fā)起了21項，平均每年7項。而2012年的第一季度，美國又向中國發(fā)起了2項反傾銷調(diào)查案。同時，美方在打開中國市場方面毫不松懈，目前已將開放中國金融保險市場作為主要目標(biāo)。匯率保護主義隨著中國于2001年成功加入世界貿(mào)易組織，中美之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系得到了迅速的提升。與此同時，中美貿(mào)易額大幅增長帶來的一個突出問題是兩國之間的貿(mào)易不平衡問題。對于美國對華巨額貿(mào)易逆差的原因，經(jīng)濟學(xué)家有眾多論述，主要有美國國內(nèi)的低儲蓄高消費、全球化背景下中國作為全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中加工組裝基地的地位、中美雙方統(tǒng)計差異、美國對高科技產(chǎn)品的出口限制以及美國自身的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等原因。但是，美國政府和政客在尋找原因時并不遵從經(jīng)濟邏輯，而是從政治需要出發(fā)，將美國的貿(mào)易逆差主要歸咎于人民幣的匯率。

美國針對中國的匯率保護主義手段起始于2003年。眾多美國政客認(rèn)為，中國為了促進出口和限制進口，故意“人為地”壓低人民幣匯率；中國對匯率的“操縱”是美國對華巨額貿(mào)易逆差的“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;。鑒于這一認(rèn)識，美方認(rèn)為減小貿(mào)易逆差的最佳途徑是迫使人民幣升值，因此加大了對中國政府的壓力。據(jù)經(jīng)濟學(xué)家加里·赫夫鮑爾(Gary C.Hufbauer)的不完全統(tǒng)計，2003年至2006年間，美國國會提出了23項有關(guān)人民幣匯率的法案和決議，或者要求人民幣直接升值，或者要求將中國定為“貨幣操縱國”。最擅長揪住人民幣匯率問題大做文章的國會議員當(dāng)屬紐約州參議員舒默(Charles Schumer)和南卡羅來納州參議員格拉漢姆(Lindsey Graham)。從2003年起兩人多次聯(lián)合發(fā)起議案，要求人民幣在短期內(nèi)升值27.5%，否則就以懲罰性關(guān)稅進行報復(fù)。除了美國國會，美國行政部門也反復(fù)指責(zé)中國的匯率政策。美國財政部半年一次向國會提交的《國際經(jīng)濟和匯率政策報告》每一次都指出人民幣幣值太低，要求中國政府升值人民幣。為了減輕美方的壓力，中國政府從2005年7月1日開始調(diào)整了匯率政策，人民幣開始升值。截至2012年3月，升值幅度已達24%。

值得注意的是，人民幣的升值并沒有帶來美國對華貿(mào)易逆差的下降。中美學(xué)者的研究都發(fā)現(xiàn)，隨著人民幣不斷升值，美國對中國出口并未出現(xiàn)明顯改善，中美貿(mào)易逆差卻呈現(xiàn)不斷增加趨勢。面對這些發(fā)現(xiàn)，匯率保護主義的擁護者本應(yīng)進行反思，但是他們的對策卻是指責(zé)人民幣升值的幅度不夠，進一步要求中國政府調(diào)整匯率政策。2008年7月《金融時報》上的一篇文章就指出，“中國貨幣的升值幅度只達到了實際所需的三分之一到二分之一之間的水平”。由于這一思想的指導(dǎo)，美國國內(nèi)很大一部分人始終將人民幣幣值看作是中美兩國貿(mào)易不平衡的主要原因。人民幣匯率因此一直是近年來中美雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的一個焦點問題之一。